Studie: Verbessert Bürgerbeteiligung die Akzeptanz von Planungsvorhaben?

11. Juni 2018 | Kira Crome

Potsdamer Modellprojekt "Strukturierte Bürgerbeteiligung" mit Kay Uwe Kärsten © Heinrich Böll Stiftung

Potsdamer Modellprojekt „Strukturierte Bürgerbeteiligung“ mit Kay Uwe Kärsten © Heinrich Böll Stiftung/flickr

Führt Bürgerbeteiligung bei der Energiewende zu einer größeren Akzeptanz von Planungsverfahren und Behördenentscheidungen? Wissenschaftler haben die einschlägigen Erfahrungen von mehr als 30 Forschungsprojekten, die sich mit der Gestaltung der Energiewende in Deutschland beschäftigt haben, dahingehend ausgewertet. Ihr Fazit ist in dem kürzlich veröffentlichten Abschlussbericht des Förderprogramms „Transformation des Energiesystems“ nachzulesen.

Wandel passiert ständig. Innovation ist nicht nur auf wissenschaftliche Labore oder technische Entwicklungsabteilungen von Unternehmen begrenzt. Sie entsteht auch im gesellschaftlichen Miteinander. Die Prozesse, wie wir den gemeinsamen Weg aus dem vertrauten Heute in das unbekannte Morgen zwischen verschiedenen Teilen der Gesellschaft aushandeln, verändern sich. „Innovation ist heute überall – und überall gefordert“, sagt Arnold Windeler, Professor für Organisationssoziologie an der TU Berlin. Eines der aktuellen Innovationsfelder ist die Energiewende. Sie bringt neue Formen des gemeinschaftlichen Verhandelns und Entscheidens hervor, die alle Teile der Gesellschaft vor neue Herausforderungen stellen. Eine Schwierigkeit besteht zum Beispiel darin, dass die Verantwortung für den Aushandlungsprozess keinem der beteiligten Akteure eindeutig zuzuschreiben ist. Demzufolge lassen sich abweichende Meinungen, unterschiedliche Präferenzen und verschiedene Interessen schwer berücksichtigen und koordinieren. Andererseits sind Politik, Verwaltungen und Fachbehörden gefordert, die Teilhabeansprüche der Öffentlichkeit bei der Planung etwa von Windparks, Biogasanlagen und Stromnetzen besonders zu berücksichtigen. Ob Beteiligung tatsächlich immer zu einer größeren Akzeptanz von Verfahren und Entscheidungen führt, wird unter Fachleuten kontrovers diskutiert. Gegenstand der sozialwissenschaftlichen Forschung ist es, den gesellschaftlichen Innovationsprozess besser zu verstehen und Antworten auf derlei Fragen zu finden, die der Such- und Verhandlungsprozess „Energiewende“ aufwirft.

Soziale Innovationen gesellschaftlich akzeptieren
Das Bundesforschungsministerium (BMBF) hat dazu im Rahmen seines sozial-ökologischen Forschungsprogramms (FONA) ein groß angelegtes Forschungsvorhaben „Umwelt- und gesellschaftsverträgliche Transformation des Energiesystems“ beauftragt. Von 2013 bis Anfang 2018 haben sich 33 Forschungsverbünde mit der Frage beschäftigt, wie die Transformation unseres Energiesystems als gesellschaftliches Innovationsprojekt funktioniert und gelingt. Inhaltlich waren die zumeist transdisziplinär angelegten Forschungsprojekte fünf Themenclustern zugeordnet: Bürger und Geschäftsmodelle, Entwicklungsoptionen für das Stromsystem der Zukunft, Gebäude und Siedlungen, Governance sowie Partizipationsstrategien. Fragestellungen waren zum Beispiel, wie Kommunen den Übergang zu neuen Energiesystemen managen (TransStadt), wie die Energiewende zum Bürgerprojekt wird (Klima-Citoyen), unter welchen Bedingungen die Menschen dazu bereit sind, die Energiewende zu akzeptieren und zu unterstützen (KomMA-P) oder wie neue Organisationsformen aus lokalen energiepolitischen Konflikten entstehen (EnerLOG).

Partizipation als Forschungsgegenstand und als praktischer Methodenkasten
Aufgabe der Einzelprojekte war es einerseits, die wissenschaftlichen Erkenntnisse über die Erneuerungsdynamik im Innovationsfeld Energiewende zu erweitern und das Wissen zu vertiefen. Andererseits waren die Forschungsnehmer aber auch gefordert, in ihrem Teilprojekt konkret Lösungen und Handlungsempfehlungen für Politik und Praxis zu erarbeiten und bereitzustellen. Die Ergebnisse der Einzelprojekte wurden bereits veröffentlicht. Jetzt haben Wissenschaftler des Instituts für sozial-ökologische Forschung (ISOE) und des Öko-Instituts e.V., die die projektübergreifende wissenschaftliche Koordination des Forschungsvorhabens innehatten, diese Ergebnisse der Einzelprojekte clusterübergreifend zusammengeführt und systematisch ausgewertet.

Im Fokus ihrer Auswertungen standen aber nicht nur die konkreten Erkenntnisse aus den Teilprojekten für die Entwicklung gelingender Partizipationsstrategien, sondern auch die praktischen Erfahrungen, die die Forschungsnehmer selbst mit der Anwendung von partizipativen Forschungsmethoden und Beteiligungsmaßnahmen bei der Durchführung ihrer Projekte gemacht haben. Dabei hat das Team der Wissenschaftlichen Koordination vor allem interessiert, wie die Experten mit den Herausforderungen, die der Anspruch guter Partizipation an die Beteiligenden stellt, in ihren Projekten umgegangen sind. Längst schon steht mit dem Fortschritt des Transformationsprozesses Energiewende nämlich fest, dass die gewachsene und frühzeitige Beteiligung ein Muss ist. Inwieweit sie aber tatsächlich die Akzeptanz von Verfahren und Entscheidungen nachhaltig verbessert, ist noch offen. „Typische Herausforderungen bei Beteiligung werden durch die Beteiligung nämlich nicht automatisch gelöst“, beschreibt das Team der Wissenschaftlichen Koordination das derzeitige Erkenntnisproblem.

Erfolgsfaktoren für Partizipationsverfahren
Um herauszufinden, unter welchen Bedingungen Partizipationsverfahren erfolgreich sind, haben die Autoren des Abschlussberichts die Verantwortlichen der 33 abgeschlossenen Forschungsprojekte umfassend zu ihren Erfahrungen befragt. Dabei zeigte sich beispielweise, dass das Thema Transparenz besonders wichtig ist: Für die Beteiligten muss von Anfang an klar sein, ob sie in die Entscheidungsfindung einbezogen werden oder ob lediglich ihre Meinung und ihr Wissen gefragt sind. Erfolgsentscheidend sind außerdem eine sorgfältige Analyse der relevanten Interessengruppen und eine passende Zusammenstellung der einzubindenden Akteure. Dabei ist auch das Mischungsverhältnis von Laien und Experten unter den Beteiligten wichtig.

Deutlich wurde auch, dass sich gelingende partizipative Prozesse stets an den Bedürfnissen der beteiligten Akteure orientieren. Dazu gehört auch, eine gemeinsame Sprache zu finden: Nur wenn frühzeitig zentrale Begriffe geklärt werden, kann ein geteiltes Verständnis dafür entstehen, worum es im Verfahren eigentlich geht. Ein Erfolgsfaktor ist außerdem eine lokal gut vernetzte, kompetente Prozessleitung. Eine Voraussetzung für gelingende Partizipation bleibt dabei deren strikte Neutralität.

Die Ziele, Präferenzen, Bedürfnisse und Problemsichten der Beteiligten zu ermitteln, zu informieren, für die zugrundeliegende Problemstellung zu sensibilisieren und zur Beteiligung zu motivieren, seien in den meisten Einzelprojekten erreicht worden. Auch die gemeinsame Reflexion des Forschungs- und Partizipationsprozesses und die Sicherung der Erkenntnisse seien gelungen. Dagegen – so die Auswertungsergebnisse der gemachten Erfahrungen der Forschungsnehmer – sei es schwer gefallen, das Ziel einer Konfliktminderung und Konfliktlösung oder Kompromissfindung zu erreichen.

Ein weiteres Fazit: Wird ein Beteiligungsverfahren mit einem Forschungsvorhaben verknüpft, kann das dem Prozess zusätzliche Legitimität verleihen und die Akzeptanz verbessern. Die Einbringung von Forschungsprojekten in gesellschaftliche Planungs- und Beteiligungsprozesse wirke sich größtenteils positiv auf die Prozesse aus, so die Autoren. Reformbedarf mahnten die Wissenschaftler hinsichtlich der zentralen Rolle, die Vorhabenträger von Energieinfrastrukturanlagen bislang auch für die Bürgerbeteiligung im Zuge des Planungsprozesses spielen, an: Wegen der gebotenen Neutralität sollte der Vorhabenträger die Beteiligungsdurchführung nicht verantworten und ausreichende Ressourcen für neutrale Moderation bereitstellen.

Weiterführende Information:

Institut für sozial-ökologische Forschung und Öko-Institut (2018): Gesellschaftliche Partizipationsprozesse, partizipative Forschungsmethoden und Methoden der Wissensintegration. Auswertung einer Befragung der Projekte der BMBF-Fördermaßnahme „Umwelt- und gesellschaftsverträgliche Transformation des Energiesystems 2013 – 2017.