Rückbau von Windenergieanlagen: Eine ungelöste Problematik?

24. September 2015 | Sascha Schulz

Rechtliche Fragen: Wer kommt für die Kosten beim Rückbau von Windkraftanlagen auf?

Rechtliche Fragen: Wer kommt für die Kosten beim Rückbau von Windkraftanlagen auf? (Quelle: Störfix/wikipedia.de)

In Deutschland waren Ende 2014 insgesamt 24.867 Windenergieanlagen an Land in Betrieb. Ihre technische Lebenszeit ist begrenzt, da die Bauteile im laufenden Betrieb verschleißen. Die durchschnittliche Nutzungsdauer einer Windenergieanlage liegt bei rund 20 Jahren. Doch was geschieht, wenn der Betrieb der Anlagen aufgegeben wird? Ist sichergestellt, dass die Anlagen auch tatsächlich abgebaut werden? Und wer zahlt dafür? Dieser Beitrag widmet sich diesen Fragestellungen und gibt einen Überblick über die rechtlichen Regelungen zum Rückbau.

Fachbeitrag von Dipl.-Ing. Sascha Schulz, EnergieAgentur.NRW

Welche rechtlichen Regelungen gibt es zum Rückbau von Windenergieanlagen?

Der Bundesgesetzgeber hat in den 1990er-Jahren die Windenergienutzung im Außenbereich privilegiert (vgl. § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB). Die Ausweitung des Privilegierungstatbestands auf die Nutzung der Windenergie löste in der Vergangenheit bereits eine zunehmende Inanspruchnahme des baulichen Außenbereichs durch Windenergieanlagen aus.

Der WindPlanung.Navi der EnergieAgentur.NRW informiert als Wegweiser entlang des Planungs- und Genehmigungsprozesses von Windenergieanlagen über die einzelnen Schritte, Voraussetzungen und Bedingungen.

Zugleich hat der Gesetzgeber die städtebauliche Notwendigkeit erkannt, den Rückbau von Windenergieanlagen sowie die Beseitigung von Bodenversiegelungen verbindlich zu regeln: Stillgelegte Windenergieanlagen müssen zurückgebaut werden und dürfen nicht als Ruine in der Landschaft bestehen bleiben (§ 35 Abs. 5 Satz 2 BauGB). Um eine Betriebsgenehmigung zu erlangen, müssen Anlagenbetreiber (bzw. Vorhabenträger) seit 2004 deshalb als zusätzliche Zulässigkeitsvoraussetzung eine Verpflichtungserklärung zum Rückbau der Anlage samt der Beseitigung von Bodenversiegelungen für den Fall der dauerhaften Stilllegung abgeben. Diese im Baugesetzbuch (BauGB) festgeschriebene bodenrechtliche Regelung dient der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs und stellt damit eine zusätzliche Genehmigungsvoraussetzung gemäß § 6 BImSchG für Windvorhaben im Außenbereich dar. Mit der persönlichen Abgabe der Verpflichtungserklärung durch den Vorhabenträger gegenüber der Genehmigungsbehörde wird die Rückbaupflicht anerkannt.

Die Verpflichtungserklärung allein bietet allerdings noch keine Sanktionsmöglichkeiten für den Fall, dass gegen die Erklärung verstoßen wird (kein vollstreckbarer Titel). Es stellt sich deshalb die Frage, wie sichergestellt wird, dass die Verpflichtung auch tatsächlich eingehalten wird und der Verursacher die Kosten für den Rückbau trägt.

„Rückbau bedeutet den vollständigen Abriss aller baulichen Anlagen, die dem privilegierten Vorhaben gedient haben, einschließlich Beseitigung von Bodenversiegelungen, die mit diesem Vorhaben in einem funktionalen Zusammenhang gestanden haben.“ (Außenbereichserlass, Rückbauverpflichtung).

Was passiert im Falle der Insolvenz des Anlagenbetreibers?

In 2014 wurden in Nordrhein-Westfalen 124 Windenergieanlagen neu errichtet. Oft wird befürchtet, dass bei Eintritt der Insolvenz des Anlagenbetreibers (bzw. seiner Rechtsnachfolger) oder bei einem Betreiberwechsel, die Kosten für den Rückbau der Windanlage der Allgemeinheit angelastet werden. Um das zu vermeiden, hat der Gesetzgeber vorgesorgt und sieht vor, dass finanzielle Rücklagen und Bürgschaften für den Rückbau bereitliegen. Die Baugenehmigungsbehörde – bei Windenergieanlagen größer 50 Meter Gesamthöhe sind dies in NRW die Unteren Immissionsschutzbehörden (Kreise bzw. kreisfreie Stadt) – ist bundesrechtlich verpflichtet, die Verpflichtungserklärung zum Rückbau einzuholen. Ferner soll sie durch „geeignete Maßnahmen bei Erteilung der Genehmigung die Voraussetzungen dafür schaffen, dass der Rückbau, zu dem sich der Vorhabenträger […] verpflichtet hat“, auch tatsächlich durchgesetzt werden kann (vgl. BVerwG Urteil vom 17.10.2012 – Az. 4 C 5.11).

Als geeignete Maßnahmen kommen die Anordnung einer Baulast (nach Landesrecht gem. § 83 BauO NRW) oder die Sicherung „in anderer Weise“ in Betracht (vgl. § 35 Abs. 5 Satz 3 BauGB). Nach der geltenden Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich hierbei um eine Regelung mit kumulativem Charakter, sodass die Anordnung einer Baulast die Forderung weiterer erforderlicher Sicherungsmittel nicht ausschließt. Da eine Baulast jedoch den Grundstückseigentümer adressiert und nicht dazu dient, einen finanziellen Ausfall abzusichern (Liquiditätsrisiko), muss der Anlagenbetreiber/Vorhabenträger bis spätestens zum Baubeginn eine finanzielle Sicherheitsleistung beibringen. In der Praxis üblich ist die Erbringung einer selbstschuldnerischen Bankbürgschaft durch den Anlagenbetreiber. Durch flankierende Nebenbestimmungen in der Baugenehmigung kann die Einhaltung der Rückbaupflicht ergänzend sichergestellt werden. Für den Fall eines Betreiberwechsels, kann in einer solchen Nebenbestimmung zum Beispiel geregelt werden, dass eine neue Bankbürgschaft vorgelegt werden muss. Im Falle einer Insolvenz kommt die eingebrachte Rücklage zum Tragen.

Wie hoch ist die Sicherheitsleistung für eine Windenergieanlage?

Die Sicherheitsleistung „muss den Rückbau der Windenergieanlage einschließlich des den Boden versiegelnden Fundaments am Ende der voraussichtlichen Lebensdauer der Anlage vollständig abdecken“ (Windenergie-Erlass NRW, Ziffer 5.2.2.4). In NRW sieht der Windenergie-Erlass vor, dass 6,5 Prozent der Gesamtinvestitionskosten des Vorhabens als Sicherheitsleistung anzusetzen sind, um sicherzustellen, dass die erforderlichen finanziellen Mittel für den oben beschriebenen Rückbau der Anlage(n) jederzeit zur Verfügung gestellt werden können. Weil Windenergieanlagen je nach Hersteller und Bautyp unterschiedlich konstruiert sind, kann im Einzelfall von diesem Regelsatz abgewichen und eine höhere oder niedrigere Sicherheitsleistung festgesetzt werden. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens werden vom Antragsteller Kostenvoranschläge für den Rückbau vorgelegt, die durch Fachunternehmen (z. B. Abbruchunternehmen) angefertigt werden. Bestehen keine Bedenken bezüglich der Plausibilität und Richtigkeit dieser Kosteneinschätzungen, kann die erforderliche Sicherheitsleistung entsprechend angepasst werden. Hierbei hat die zuständige Genehmigungsbehörde allerdings einen Ermessensspielraum, da sie den zukünftigen finanziellen Aufwand für den Rückbau prognostisch abschätzen muss.

Beispiel: Betragen die Gesamtinvestitionskosten für eine Anlage zwei Millionen Euro so ist eine Sicherheitsleistung in Höhe von 130.000 Euro je Anlage (6,5 Prozent) nachzuweisen (z. B. Bankbürgschaft), sofern keine hiervon abweichenden Kosten festgestellt werden.

Durch die Sicherheitsleistung ist somit auch im Falle der Insolvenz des Anlagenbetreibers sichergestellt, dass die finanziellen Mittel für den Rückbau (Ersatzvornahme) zur Verfügung stehen. Diese umfassende Regelung wurde mit der Novelle des Baugesetzbuches im Sommer 2004 eingeführt. Für alle bis dahin errichteten Windenergieanlagen greifen diese Regelungen aufgrund des Bestandsschutzes nicht in dieser umfassenden Form. Für diese Anlagen besteht jedoch die bauordnungsrechtliche Möglichkeit, den Rückbau im Falle der Betriebsaufgabe behördliche anzuordnen. Die Frage des Rückbaus (inkl. Absicherung) ist damit insbesondere für alle neu zu errichtenden Anlagen abschließend geklärt.

Effektive Mechanismen zum Rückbau von Windenergieanlagen

Windenergieanlagen dürfen nur unter Vorlage einer Rückbau-Verpflichtungserklärung nach dem Baugesetzbuch (BauGB) von Seiten des Anlagenbetreibers bzw. des Vorhabenträgers errichtet werden. Die Umsetzung dieser Verpflichtung erfolgt üblicherweise in Verbindung mit einer Sicherheitsleistung (z. B. Bankbürgschaft), die gewährleisten soll, dass ausreichend finanzielle Mittel zum Zeitpunkt des Rückbaus der Windenergieanlage zur Verfügung stehen. Diese bundesgesetzlichen Regelungen tragen zu einem effektiven Schutz des baulichen Außenbereichs bei, sodass stillgelegte Windenergieanlagen wieder zurückgebaut werden.

Neben diesen präventiven rechtlichen Regelungen zum Schutz des Außenbereichs, gibt es einen weiteren großen Anreiz für Anlageneigentümer, dauerhaft aus der Nutzung genommene Windenergieanlagen abzubauen: Standorte für die Windenergienutzung sind nur begrenzt vorhanden und sind daher ein knappes Gut. In manchen Fällen kann es sich wirtschaftlich lohnen, eine Windenergieanlage – sogar noch vor dem Ende ihrer technischen Betriebszeit – abzubauen, um sie durch eine neue, effizientere Anlage zu ersetzen (Repowering). Allein in 2014 wurden deshalb bundesweit rund 544 Windenergieanlagen zurückgebaut (vgl. Deutsche WindGuard GmbH).

Weitere Informationen:

  • WindPlanung.Navi: Interaktive Navigation – Planungs- und Genehmigungsprozesse von Windenergieanlagen
  • Baugesetzbuch (BauGB) – § 35 Bauen im Außenbereich
  • Außenbereichserlass – Grundsätze zur planungsrechtlichen Beurteilung von Bauvorhaben im Außenbereich
  • Windenergie in Nordrhein-Westfalen – Der Windenergieerlass der Landesregierung
  • Lern.Portal der EnergieAgentur.NRW – Lernmodul zur Windenergie
  • Status des Windenergieausbaus an Land in Deutschland, Deutsche WindGuard GmbH
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