PV-Freiflächenanlagen: Potenziale, Rahmenbedingungen und Herausforderungen

3. April 2014 | Simon Trockel

Zunächst einmal stellt sich die Frage, wie sich Photovoltaik-Freiflächenanlagen von anderen Anlagen solarer Stromerzeugung abgrenzen. Eine gesetzlich festgeschriebene Definition gibt es nicht. Freiflächenanlagen sind letztlich alle PV-Anlagen, die nicht an oder auf Gebäuden errichtet werden. Dieser Artikel konzentriert sich dabei auf die „echten“ Freiflächenanlagen, welche mit eigens errichteten Unterkonstruktionen auf dem Boden installiert werden und lässt Freiflächenanlagen auf sonstigen baulichen Anlagen (Wällen, Lärmschutzwänden, etc.) außer Acht.

Fachbeitrag
von Simon Trockel, EnergieAgentur.NRW

Potenziale und Ziele in NRW
Photovoltaik-Anlagen im Allgemeinen und Freiflächenanlagen im Besonderen haben ihr Potenzial zur Stromerzeugung in Nordrhein-Westfalen bei weitem noch nicht ausgeschöpft. Eine Studie des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz (LANUV) aus dem Jahr 2013 hat ein technisches Potenzial für eine Nettostromproduktion aus Solarenergie von bis zu 72 TWh pro Jahr errechnet. Von diesem Gesamtpotenzial der Photovoltaik in NRW entfallen 53 Prozent auf Dachflächen und 47 Prozent auf Freiflächen.

Die Landesregierung möchte dieses Potenzial weitestgehend realisieren. Der derzeit (Februar 2014) in der Abstimmung befindliche Entwurf des Landesentwicklungsplans betont insbesondere das Ziel, Halden und Deponien soweit möglich als Standorte für Erneuerbare Energien zu nutzen. Aufgrund ihrer exponierten Lage kommen sie häufig für die Solarenergienutzung in Frage. Das technische Potenzial für Freiflächenanlagen auf den insgesamt 433 Deponien in NRW beträgt 1,3 TWh/a. Auch wenn sich davon natürlich nicht alle Standorte ohne weiteres realisieren lassen, bieten viele Deponien zumindest ausreichende Flächen (mind. 1 ha) und grundsätzlich geeignete Bedingungen (lange Böschungen mit Südausrichtung oder Plateau zur Aufständerung, Anschluss an Stromnetz, Fahrwege, etc.).

Die Nutzung dieser baulich vorgeprägten Standorte soll einen möglichst sparsamen Umgang mit begrenzten Flächen gewährleisten und Konflikte vermeiden. Das Klimaschutzministerium NRW hat daher einen Leitfaden für die Errichtung und den Betrieb von Photovoltaikanlagen auf Deponien herausgegeben, der die technischen und rechtlichen Grundlagen übersichtlich darstellt und so die Planung und Genehmigung unterstützen soll.

Förderung und Wirtschaftlichkeit
Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die Solarstromerzeugung waren in den letzten Jahren insgesamt starken Veränderungen unterworfen. Photovoltaik-Großanlagen, die eine installierte Leistung von über 10 Megawatt haben, erhalten aktuell keine Einspeisevergütung, unabhängig davon, ob sie auf Dächern oder auf Freiland installiert sind. Freiflächenanlagen, die auf einer Grünfläche errichtet werden, sind mittlerweile ebenfalls nicht mehr förderfähig.

Nach der aktuellen Fassung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) 2012 erhalten Freiflächenanlagen momentan noch eine Vergütung, wenn sie auf einer Fläche errichtet werden, für die ein Verfahren nach § 38 S. 1 BauGB durchgeführt worden ist. Dabei handelt es sich um Flächen mit einem fachplanerischen Widmungszweck (Fachplanungsflächen). Dazu gehören beispielsweise Mülldeponien (ausgenommen wilde Deponien oder „Altdeponien“), solange sie „in Betrieb“ sind, also auch in der Nachsorgephase. Daneben erhalten Freiflächenanlagen eine Vergütung, wenn sie im Bereich eines beschlossenen Bebauungsplans liegen und wenn es sich um Flächen längs von Autobahnen oder Schienenwegen, bereits versiegelte Flächen oder Konversionsflächen aus wirtschaftlicher, verkehrlicher, wohnungsbaulicher oder militärischer Nutzung handelt.

Der Vergütungsanspruch setzt in diesen Fällen also eine fach- bzw. bauplanungsrechtliche Absicherung voraus. Der Gesetzgeber lenkt so die Vorhaben auf bestimmte Flächenkategorien und nimmt eine aktive Standortsteuerung vor. Außerdem gewährleistet er so die Öffentlichkeitsbeteiligung im Genehmigungsverfahren.

Vor dem Hintergrund dieser aktuellen Förderkulisse stellt sich die Frage der Wirtschaftlichkeit von Freiflächen-Photovoltaikanlagen. Laut einer Prognos-Studie betragen die mittleren (nominalen) Stromgestehungskosten für moderne Freiflächenanlagen – bei einer Betrachtung von 20 Betriebsjahren ab 2015 – zwischen 10,7 (Norddeutschland) und 8,7 Cent/kWh (Süddeutschland). Wird die Inflation – wie bei Wirtschaftsbetrachtungen üblich – mit berücksichtigt, müsste die über 20 Jahre gewährte Einspeisevergütung entsprechend mindestens 9,8 Cent/kWh betragen, damit die Anlage unter günstigsten Bedingungen wirtschaftlich betrieben werden kann.

Aufgrund der im EEG festgeschriebenen Degression der Vergütung (in Abhängigkeit von der Zubaurate), betrug die Förderung im November 2013 bereits nur noch 9,74 Cent/kWh für neu in Betrieb genommene Anlagen. Ein wirtschaftlicher Anlagenbetrieb ist damit also bereits heute fraglich. Und die Vergütung dürfte laut Prognos auch in den kommenden Monaten weiterhin jeweils zwischen 1,0 und 1,4 Prozent abgesenkt werden. Entsprechend könnte die Vergütung Ende 2014 schon nur noch 8,22 Cent/kWh betragen. Aus diesen Gründen ist es für Projektentwickler momentan sehr schwierig, PV-Freiflächenanlagen wirtschaftlich zu planen.

Notwendigkeit der Baugenehmigung
Freiflächenanlagen bedürfen als bauliche Anlagen gemäß § 63 Abs. 1 BauO NRW einer Baugenehmigung, da die gesetzlichen Ausnahmeregelungen für Solarenergieanlagen auf oder an Gebäuden oder als untergeordnete Nebenanlage für sie nicht anwendbar sind. Eine Pflicht zur immissionsschutzrechtlichen Genehmigung oder zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung besteht unabhängig von der Größe der Photovoltaikanlage nicht. Im Zuge des Baugenehmigungsverfahrens wird geprüft, ob die geplante Anlage gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften verstößt. Dazu zählen insbesondere bauplanungsrechtliche Vorgaben.

Planungsrechtliche Zulässigkeit
Außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (Außenbereich) herrscht zunächst ein grundsätzliches Bauverbot. Ausnahmen gelten insbesondere für privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB und für sonstige Vorhaben unter den Voraussetzungen des § 35 Abs. 2 BauGB. PV-Freiflächenanlagen sind im Außenbereich nicht privilegiert – anders als beispielsweise Windenergieanlagen. Als sonstige Vorhaben können sie aber im Einzelfall zugelassen werden, wenn sie öffentliche Belange nicht beeinträchtigen. Diese sind insbesondere dann beeinträchtigt, wenn das Vorhaben den Darstellungen eines Flächennutzungsplans, eines Bebauungsplans oder eines sonstigen Plans, etwa des Abfallrechts, widerspricht.

Besteht also bereits ein Bebauungsplan für die Fläche, auf der die PV-Anlage errichtet werden soll, muss das Vorhaben den Festsetzungen entsprechen. Ist das nicht der Fall oder liegt für die Fläche noch keine Bebauungsplanung vor, muss der Plan entsprechend im Rahmen der kommunalen Bauleitplanung überarbeitet bzw. neu aufgestellt werden. Wird im Zuge dessen im Bebauungsplan ein „Sondergebiet Photovoltaik“ (nach § 11 Abs. 2 BauNVO) festgesetzt, muss auch auf der Ebene des Flächennutzungsplans die Darstellung entsprechend angepasst werden. Die parallele Aufstellung von Bebauungs- und Flächennutzungsplan durch die Gemeinde ist daher die Regel.

Der Bebauungsplan kann dabei konkretere Bestimmungen, z. B. über die überbaubare Grundstücksfläche oder notwendige Ausgleichsflächen bzw. -maßnahmen, festsetzen (vgl. § 9 BauGB). In der Praxis dürfte sich häufig auch ein vorhabenbezogener Bebauungsplan (Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12 BauGB) anbieten. In dem entsprechenden Durchführungsvertrag kann die Gemeinde zusätzliche projektbezogene Regelungen treffen, beispielsweise kann sie dem Vorhabenträger die gesamten Planungs- und Erschließungskosten übertragen oder bestimmte Fristen oder Auflagen (z. B. Rückbauverpflichtung) vereinbaren.
Die Gemeinden haben also, anders als bei vielen anderen Zulassungsverfahren, die volle Entscheidungsfreiheit, ob und wie ein Bebauungsplan zur Realisierung einer PV-Freiflächenanlage aufgestellt werden soll. Ein Rechtsanspruch eines Projektentwicklers besteht gem. § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB nicht.

Anpassung an die Ziele der Raumordnung
Bei der Aufstellung von Bauleitplänen haben die Gemeinden die Ziele der Raumordnung zu beachten (§ 1 Abs. 4 BauGB). Enthält der Regionalplan textliche oder zeichnerische Aussagen zu PV-Freiflächen, sind diese grundsätzlich zu berücksichtigen. Handelt es sich bei der geplanten Anlage um ein „raumbedeutsames“ Vorhaben, ist im Übrigen ein Raumordnungsverfahren nach § 15 ROG durchzuführen. Freiflächenanlagen sind nicht ausdrücklich in der Raumordnungsverordnung erwähnt. Daher ist die Frage, ob sie eine Raumbedeutsamkeit aufweisen, im jeweiligen Einzelfall zu klären. In der Regel dürften Anlagen ab einer Größe von 10 ha als raumbedeutsam einzustufen sein. (vgl. Leitlinien für den Regionalplan Arnsberg – sachlicher Teilabschnitt „Energie“)

Besonderheit Fachplanungsflächen
Auf Fachplanungsflächen, wie beispielsweise Deponien, ist wiederum ein gesondertes Verfahren notwendig. Auch in diesem Fall darf die Anlage den planerischen Festsetzungen nicht widersprechen. Das heißt, PV-Freiflächenanlagen sind hier zunächst nur zulässig, wenn sie in Einklang mit der besonderen Zweckbestimmung der planfestgestellten oder plangenehmigten Nutzung (Widmungszweck) stehen. Dies dürfte regelmäßig nicht der Fall sein. Eine Freiflächenanlage auf einem Deponiegelände kann dennoch realisiert werden. Der Planungsträger kann etwa die Zulassung im Wege eines neuen Planfeststellungsbeschlusses erwirken, wenn das Vorhaben eine wesentliche Änderung der Anlage oder ihres Betriebes bedeutet (§ 35 Abs. 2 KrWG). Sollten keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf Schutzgüter zu erwarten sein, genügt unter Umständen auch eine Plangenehmigung (§ 35 Abs. 3 KrWG), bei der die aufwendige Umweltverträglichkeitsprüfung sowie die vorgeschriebene Öffentlichkeitsbeteiligung entfällt. Sowohl Planfeststellung als auch Plangenehmigung ersetzen die erforderliche Baugenehmigung für die Freiflächenanlage.

Eine weitere grundsätzliche Möglichkeit besteht darin, die Fläche aus ihrer Zweckbestimmung zu entlassen (Entwidmung). Dadurch entfällt die Wirkung des § 38 BauGB und der Gemeinde wird die Wahrnehmung ihrer Planungshoheit ermöglicht. Im Anschluss an die Entwidmung kann die Gemeinde also ggf. ein Bebauungsplanverfahren für die entsprechende Fläche einleiten. Eine gesetzliche Regelung für die Entwidmung einer geschlossenen Mülldeponie fehlt allerdings. Ausführliche Informationen zur Genehmigung von PV-Freiflächenanlagen auf Deponien enthält der bereits angesprochene Leitfaden des Klimaschutzministeriums NRW.

Gesamträumliche Standortkonzepte
Möchten die Kommunen die Ansiedlung von Freiflächenanlagen auf dem Gemeindegebiet fördern und vorausschauend planen, haben sie die Möglichkeit, städtebauliche Entwicklungskonzepte aufzustellen, in denen mögliche Standorte identifiziert und dargestellt werden. Solche Konzepte sind gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu berücksichtigen und entfalten dadurch eine Steuerungsfunktion. Gemeinden verfolgen dabei weniger das Ziel, die übrigen Flächen als Standorte auszuschließen. Die Gefahr eines „Wildwuchses“ besteht bei PV-Freiflächenanlagen – aufgrund der fehlenden Privilegierung der Anlagen im Außenbereich – ohnehin nicht. Vielmehr können die Gemeinden dadurch eine transparente Planungsgrundlage für potenzielle Investoren schaffen und so den Ausbau der Erneuerbaren Energien vor Ort aktiv vorantreiben.

2 Gedanken zu „PV-Freiflächenanlagen: Potenziale, Rahmenbedingungen und Herausforderungen

  1. Gibt es eigentlich Modellprojekte (PV-Freiflächen-Anlagen), bei denen ausdrücklich auch Bodenverbesserungen als begleitende Maßnahmen vorgenommen werden. Und dies nicht nur auf Deponien sondern auch schwächer oder gar nicht belasteten Böden. Also Maßnahmen, mit denen der Bodenwert verbessert oder der Humusgehalt erhöht oder sonstige Kohlenstoffanreichungen im Boden angestrebt werden, die eine spätere landwirtschafliche oder gärtnerische Nutzung begünstigen können?
    Kenn Sie Studien, wie hoch beispielweise die Modulflächen über dem Boden montiert werden sollten, um ausreichend Lichteinfall und Wachstumsbedingungen für geeignete Pflanzen zu bieten?
    Das würde mich sehr interessieren.

    • Die Umweltauswirkungen von PV-Freiflächenanlagen, insbesondere die Einflüsse auf die Artenvielfalt, sind wissenschaftlich bereits gut untersucht worden. Einen guten ersten Überblick gibt eine Publikation der Agentur für erneuerbare Energien. Grundsätzlich besteht der Vorteil der Anlagen darin, dass sie die Böden so gut wie gar nicht versiegeln, wodurch grundsätzlich die natürlichen Bodenfunktionen erhalten bleiben. Mit der Errichtung von Freiflächenanlagen auf ehemals landwirtschaftlich intensiv genutzten Flächen oder Konversionsflächen und deren Umwandlung in extensiv genutztes Grünland können Lebensräume für Tier- und Pflanzenarten aufgewertet oder sogar neu geschaffen werden.
      Es gibt bereits Überlegungen, unterhalb der PV-Module gezielt Landwirtschaft zu betreiben. Der Ansatz wird als Agrophotovoltaik-Freiflächentechnologie (APV) bezeichnet. So könnten gleichzeitig erneuerbarer Strom und Nahrungsmittel produziert werden. In Deutschland erforscht unter anderem das Fraunhofer-Institut für Solare Energiesysteme ISE diesen innovativen und vielversprechenden Ansatz. Auch das Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie empfiehlt die Erforschung und Erprobung. In Norditalien und Südfrankreich stehen bereits erste APV-Anlagen.

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.