OVG NRW: Waldflächen sind keine harten Tabuzonen

1. März 2016 | Pia Dağaşan

© Rainer Sturm/pixelio.de

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Immer wieder müssen sich Kommunen bei der Ausweisung von Konzentrationszonen für Windenergieanlagen mit der Frage auseinandersetzen, ob auf Waldflächen Anlagen errichtet werden dürfen und ob sie der Windenergie substanziell Raum gegeben haben. Mit beiden Fragen hat sich das Oberverwaltungsgericht NRW im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens beschäftigt. Dieser Fachbeitrag fasst das Urteil zusammen.

Fachbeitrag von RA’in Pia Dağaşan, EnergieAgentur.NRW

Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hatte über das Normenkontrollverfahren (Urteil vom 22.9.2015, AZ: 10 D 82/13.NE) mehrerer Vorhabenträger zu entscheiden, die Windenergieanlagen auf Flächen errichten und betreiben wollten, die außerhalb der Konzentrationszonen für Windenergieanlagen in der Stadt Haltern lagen. Die Vorhabenträger waren der Ansicht, dass die Konzentrationszonen, die die Stadt über einen Teilflächennutzungsplan ausgewiesen hatte, nicht groß genug seien und der Nutzung der Windenergie deswegen nicht in substanzieller Weise Raum gegeben worden sei. Insgesamt hatte die Kommune drei Flächen mit einer Gesamtgröße von 88,5 Hektar als Konzentrationszonen für Windenergieanlagen ausgewiesen. Insbesondere kritisierten die Vorhabenträger, dass die Stadt nicht die Waldflächen als Konzentrationszone in Betracht gezogen hatte. Sie sind der Ansicht, dass es sich deswegen um eine Verhinderungsplanung handele, die dazu führe, dass der Flächennutzungsplan insgesamt unwirksam sei. Aus diesem Grund sei es möglich auch außerhalb der festgelegten Konzentrationszonen Windenergieanlagen zu errichten.

Plankonzept muss fehlerfrei sein
Das Gericht folgte der Ansicht der Vorhabenträger und führte aus, dass der Teilflächennutzungsplan wegen Abwägungsmängeln unwirksam ist. Eine Kommune muss in einem Plankonzept genau darstellen, warum ein Planungsraum von Windenergieanlagen freigehalten werden soll und nicht als Konzentrationszone in Betracht kommt. Die Erstellung eines Plankonzeptes erfolgt dabei in zwei Schritten. In einem ersten Schritt werden die „harten Tabuzonen“ ermittelt, also solche Flächen, die für den Betrieb von Windenergieanlagen aus tatsächlichen und/oder rechtlichen Gründen schlechthin und dauerhaft ausgeschlossen sind. Im zweiten Schritt werden die „weichen Tabuzonen“ festgelegt. Das sind solche Flächen, auf denen die Errichtung von Windenergieanlagen zwar tatsächlich und rechtlich möglich ist, auf denen aber nach städtebaulichen Vorstellungen der Gemeinde keine Anlagen aufgestellt werden sollen. Nachdem die Kommune vom Planungsraum die harten und weichen Tabuzonen abgezogen hat, verbleiben sogenannte Potenzialflächen. In einem letzten Arbeitsschritt sind diese Flächen mit der konkurrierenden Nutzung in Beziehung zu setzen. Im Ergebnis müssen Flächen verbleiben, die der Windenergie substanziell – also ausreichend – Raum geben. Andernfalls liegt ein Abwägungsfehler vor und der Flächennutzungsplan ist unwirksam.

Teilflächennutzungsplan wegen Abwägungsmängeln unwirksam
Im Verfahren gegen die Stadt Haltern ging das Gericht davon aus, dass ein derartiger Abwägungsmangel vorliegt. Dieser ergibt sich zum einen daraus, dass die Kommune Waldflächen zu Unrecht als „harte Tabuzonen“ bewertet hatte. Die technische Entwicklung hat die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf Waldflächen inzwischen jedoch möglich gemacht. Waldflächen – auch zusammenhängende – können deswegen nach Ansicht des OVG grundsätzlich keine harten Tabuzonen mehr darstellen.

Regionalpläne dürfen keine Negativplanung enthalten
Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem für die Stadt Haltern gültigen Gebietsentwicklungsplan, auf den sich die Stadt bezog. Dieser Gebietsentwicklungsplan sieht zwar vor, dass Windenergieanlagen in Waldbereichen grundsätzlich ausgeschlossen sind. Eine solche Regelung ist aber unwirksam, weil es sich dabei um eine reine Negativplanung handelt. Eine solche Negativplanung -oder auch Verhinderungsplanung- widerspricht dem Regelungszweck des § 35 Abs. 3 Satz 3 Baugesetzbuch. Dieser verlangt nämlich, dass Positivflächen ausgewiesen werden, auf denen Windenergieanlagen privilegiert errichtet werden dürfen.

Kein substanzieller Raum für Windenergie
Die Stadt Haltern hat der Windenergie zudem nicht substanziell Raum gegeben, weil sie von einer falschen Flächenkulisse ausgegangen war. Die Kommune trug vor, dass sie 34% der geeigneten Flächen als Konzentrationszone ausgewiesen habe und dies ein ausreichender Wert sei. Die Kommune setzte die Fläche dabei aber in das Verhältnis zu der Fläche, die nach Abzug der harten und weichen Tabuzonen verblieb (88,5 ha in Verhältnis zu 260 ha). Das Oberverwaltungsgericht betonte, dass die Fläche jedoch vielmehr zu der Fläche in Verhältnis gesetzt werden muss, auf die die Kommune keinen planerischen Einfluss hat, also in Verhältnis zu den harten Tabuzonen. Dabei werde deutlich, dass die Konzentrationszone nur 3,4% der Fläche ausmache (88,5 ha in Verhältnis zu 2600 ha). Das Gericht betonte, dass dies ein sehr niedriger Prozentsatz ist, der sogar noch niedriger wäre, wenn die Stadt richtigerweise die Waldflächen als weiche Tabuzonen klassifiziert hätte. Als Beispiel für einen Anteil, bei dem der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, nannte das OVG ein Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover (VG Hannover, Urteil vom 24. November 2011, AZ 4 A 4927/09) in welchem von einem Anhaltswert von 10 % ausgegangen wurde.

Bild1Prozentsatz hat nur Indizwirkung
Das Gericht betonte allerdings, dass bei der Beurteilung der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben worden ist, nicht von einem starren Prozentsatz ausgegangen werden kann. Vielmehr hat das Verhältnis der Flächengrößen zueinander lediglich eine Indizwirkung. Will die Kommune diese Indizwirkung überwinden, müssen  weitere Gesichtspunkte vorgetragen werden, die dafür sprechen, dass der Windenergie trotz geringer Fläche ausreichend Platz zur Verfügung gestellt wurde. Dabei ist zu beachten, dass die vorgetragenen Gesichtspunkte gewichtiger sein müssen, je kleiner der Anteil der dargestellten Konzentrationsfläche ist. Solche Gesichtspunkte wurden aber von der Kommune nicht vorgetragen.

Ansetzen des Stromverbrauchs ungeeignet
Insbesondere der Einwand der Kommune, dass der Stromverbrauch der Privathaushalte durch die im Gemeindegebiet errichteten Windenergieanlagen gedeckt werden könne, spricht nicht dafür, dass der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde. Die Kommune hatte vorgetragen, dass durch die 14 Windenergieanlagen, die auf den 88,5 ha möglich seien, insgesamt 16.000 Durchschnittshaushalte mit Strom versorgt werden könnten. Da sich ebenso viele Haushalte in der Kommune befinden, war sie davon ausgegangen, dass der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde. Das Gericht erklärte jedoch, dass dieser Maßstab für die Beurteilung der Frage ungeeignet ist, da regelmäßig gerade Kommunen mit wenigen Privathaushalten große Flächen für die Windenergieanlagen zur Verfügung stellen könnten, während Kommunen mit vielen Privathaushalten häufig stark zersiedelt sind und deswegen nur wenige Flächen zur Verfügung haben. Da keine weiteren Gründe von der Kommune vorgetragen wurden, die dafür sprechen, dass der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, ist der Flächennutzungsplan insgesamt unwirksam.

Das Urteil zum Nachlesen finden Sie hier.

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