Mehr Partizipation, aber richtig!

9. Juli 2018 | Kira Crome

Jörg Sommer ist Publizist und Gründungsdirektor des Berlin Instituts für Partizipation. Außerdem ist er seit 2009 Vorstandsvorsitzender der Deutschen Umweltstiftung und Mitherausgeber der Zeitschrift „movum“ sowie des Kursbuch Bürgerbeteiligung. Er wirkt in zahlreichen Beiräten und Gremien der Nachhaltigkeit mit und beschäftigt sich seit vielen Jahren mit Fragen der Demokratie und Bürgerbeteiligung. © Jörg Sommer

Interview mit Jörg Sommer, Vorstandsvorsitzender der Deutschen Umweltstiftung und Gründungsdirektor des Berlin Instituts für Partizipation

Um den Folgen des Klimawandels zu begegnen und die Energiewende erfolgreich zu gestalten, braucht es einen gesellschaftlichen Paradigmenwechsel, der die Prozesse demokratischer Willensbildung erneuert, sagt Jörg Sommer. Gelingende Partizipation braucht ein neues Denken, fordert der Vorstandsvorsitzende der Deutschen Umweltstiftung. Das von ihm mitgegründete Berlin Institut für Partizipation will Forschung und Beteiligungspraxis vernetzen und den Diskurs über das Wie der Bürgerbeteiligung vorantreiben.

Herr Sommer, insbesondere Kommunen beteiligen die Öffentlichkeit an ihren Planungsvorhaben. Wie ist es um unsere Beteiligungskultur bestellt?

Jörg Sommer: Man könnte sagen: Partizipation hat Konjunktur. Niemals zuvor gab es so viele Beteiligungsmöglichkeiten für Bürgerinnen und Bürger wie derzeit. Die Energiewende ist dafür ein schönes Beispiel – in positiver, wie in negativer Hinsicht. Manchmal sind die Beteiligungsmaßnahmen für einzelne Projekte auch sehr gut gemacht, manchmal weniger gut. Manchmal sind die Prozesse erfolgreich, manchmal weniger erfolgreich. Allerdings sind wir noch sehr weit davon entfernt, dass wir aus diesen einzelnen Beteiligungsofferten tatsächlich einen gesellschaftlichen Transformationsprozess organisieren. Da sind noch Welten dazwischen. Das erreichen wir nicht mit – quantitativ gesehen – noch mehr Beteiligung, sondern mit einer qualitativen Veränderung im Verständnis von Partizipation bei unseren politisch Verantwortlichen, die erst noch vollzogen werden muss. Oder anders gesagt: Partizipation braucht neues Denken.

Wie genau meinen Sie das?

Bislang waren viele Beteiligungsansätze von dem Gedanken geleitet: Wir haben die nötige Akzeptanz der Bürger nicht, also organisieren wir einen Beteiligungsprozess, um diese Akzeptanz zu bekommen. Allerdings macht so verstandene Bürgerbeteiligung den Bürger zum Objekt. Sie reduziert Partizipation auf Akzeptanzbeschaffung. Dieses eindimensionale Verständnis führt zu einer Reihe von Fehlerpotenzialen. Das Erste ist: Orientiert und bemisst man Akzeptanz an etwas Vorgegebenem, ist der Beteiligungsprozess automatisch nicht wirklich offen für qualitative Verbesserungen. Das führt im besten Fall dazu, dass das Ergebnis toleriert wird. Viel häufiger aber erzeugt man so Frustration bei den Beteiligten, weil am Ende des Prozesses doch das Gleiche rausgekommen ist, mit dem man in die Beteiligung reingegangen ist. Das Zweite ist: Als Beteiligender arbeitet man im Prozess immer für sein Ziel. Das verengt den ohnehin meist schon konfliktbeladenen Prozess auf eine mögliche Problemlösung. So wird verhindert, dass die kollektive Gestaltungskraft, die in einem Beteiligungsprozess eigentlich steckt, neue oder andere Perspektiven schafft. So erreichen wir aber keinen gesellschaftlichen Fortschritt.

Wie müsste Beteiligung stattdessen aussehen?

Wir müssen ganz anders ansetzen und das große Ganze betrachten. Es geht ja nicht um das einzelne Projekt, das meist nur einen Aspekt des sozial-ökologischen Transformationsprozesses darstellt, sondern darum, diesen Strukturwandel partizipativ anzugehen und zu gestalten. Dass bedeutet, dieses Gesamtpaket mit den Bürgern sehr frühzeitig – noch bevor der Konfliktdruck im Einzelnen entsteht – anzugehen und als sehr langfristig angelegten Prozess, der sich verstetigen muss, anzusehen. Dann haben sowohl Politik als auch Kommunalverwaltung die Chance, die Bürger zum Gestalten dieses Prozesses zu animieren, und erhalten am Rande – sozusagen als Kollateralnutzen – eine höhere Akzeptanz für konkrete Umsetzungsmaßnahmen.

Viele Kommunen tun das, indem sie beispielsweise einen Klimaschutzplan aufstellen. Sind wir da nicht schon auf einem guten Weg?

Es ist auf jeden Fall ein sehr guter Weg. Es gibt inzwischen fast 80 Kommunen in Deutschland, die Beteiligungsprozesse zu diesem Thema angestoßen haben, mit unterschiedlichen Intensitäten. Die haben alle durchweg eher positive Erfahrungen gesammelt, weil da eben nicht der emotional aufgeladene Frustbürger sitzt, der jetzt endlich anhand eines geplanten Windrads mit der gesamten Politik der Republik abrechnen möchte. Dabei entstehen andere Schwierigkeiten, zum Beispiel die, dass solche Themen eher von den Bildungsbürgereliten aufgenommen werden und die Beteiligung nicht alle Teile der Bürgerschaft erreicht. Deshalb müssen Kommunen sehr aktiv auf die Bürger zugehen. Das braucht einerseits Zeit. Manchmal dauert es ein halbes bis dreiviertel Jahr, bis man überhaupt eine gewisse Grundbereitschaft in der Bürgerschaft erzeugt hat, sich mit dem Thema zu beschäftigen. Andererseits braucht es die richtigen Voraussetzungen in den Kommunalverwaltungen. Ein Beispiel: Viele Städte und Gemeinden beteiligen sich am European Energy Award.

Das ist ein europaweites und in Deutschland von den Ländern gefördertes Programm, das den teilnehmenden Kommunen ein Instrumentarium an die Hand gibt, um die kommunale Klima- und Energiearbeit ganzheitlich anzugehen, samt regelmäßiger Überprüfung der erreichten Meilensteine und Zertifizierung.

Richtig. Das Spannende daran ist der Ansatz, zuerst einen verwaltungsinternen Partizipationsprozess loszutreten. Weil zum Beispiel das Bauhof-Team in einer mittelgroßen Kommune ganz andere Sorgen im Alltag hat, als sich mit Klima- und Energiefragen zu beschäftigten. Da gibt es oft verwaltungsintern noch Widerstände, weil die Befassung mit solchen Themen erstmal nach Mehrarbeit riecht und weil auch die Konfliktsituation oder der Handlungsdruck nicht unmittelbar erkennbar ist. Die eigentliche Herausforderung liegt also darin, das Thema Partizipation in die Verwaltungen hineinzutragen und kommunale Arbeit beteiligungsorientierter zu machen. Die Bürgerschaft in das Gesamtpaket, also zum Beispiel die Frage, wie eine Kommune ihre Klimaschutzziele konkret umsetzen will, einzubinden, ist dann erst der zweite Schritt. Mit welchem Erfolg, hängt dann auch davon ab, ob es in der Kommune schon Beteiligungserfahrung gibt oder nicht.

Gibt es da nicht inzwischen ein gutes Instrumentarium, damit Bürgerbeteiligung gut läuft?

Ich antworte mit einem entschiedenen Jein. Wir haben inzwischen viel Erfahrung gesammelt und es gibt eine ganze Branche, die Partizipationsarbeit macht – und zum Teil sehr gut –, aber das ist nicht die richtige Frage. Wir neigen in Deutschland dazu, Beteiligung immer nur formatorientiert zu denken. Zu glauben, wenn man das richtige Format wählt, einen durchdramaturgisierten Prozess initiiert, mit dem man zielorientiert unterwegs ist, wird alles gut, ist ein Irrglaube. Bürgerbeteiligung ist nicht schmerzfrei zu haben. Die meisten Beteiligungsprozesse werden nur in den Dimensionen Legitimation und Akzeptanz gedacht – mit oft fatalen Ergebnissen. Wir müssen aber auch die Qualität von Beteiligung in den Blick nehmen. Beteiligung lebt davon, dass sie Bewegung in jede Richtung erlaubt und Veränderung schafft. Dafür muss ich als Beteiligender offen sein. Entsprechend müssen meine Beteiligungsofferten aussehen. Das ist also vielmehr eine Frage der Einstellung, wie man an Partizipation herangeht.

Sie sprechen in diesem Zusammenhang häufig von einer vierten Dimension der Beteiligung.

Richtig. Das ist neben Legitimität, Akzeptanz und Qualität die Dimension der Emanzipation, ein Thema, bei dem ich übrigens häufig missverstanden werde. Emanzipation im Bürgerbeteiligungsprozess hat mehrere Aspekte: Wenn sich eine Kommune intern partizipativer, beteiligungsorientierter aufstellt, wirkt sich das auf die Einstellung der Beschäftigten in der Kommunalverwaltung aus. Sie sind dann nicht mehr nur Erfüller einer Aufgabe oder Umsetzer eines Prozesses, sondern arbeiten dialogischer. Dialog bedeutet immer auch eine Rückkoppelung meiner Erfahrung aus diesem Austausch in die Verwaltungsarbeit, die wiederum davon beeinflusst wird. Das ist, was ich Emanzipation nenne. Das betrifft auch die Bürgerinnen und Bürger, die sich in einem guten intensiven Beteiligungsprozess von den eigenen Erwartungen, aber eventuell auch von der Dominanz anderer Stakeholder emanzipieren und dadurch bewusster mit ihrer Verantwortung umgehen. Und schließlich betrifft es auch die Stakeholder, also die Vertreter von Bürgerinitiativen, Verbänden und Vereinen, die sich im Laufe des Prozesses davon freimachen, der Lautsprecher ihrer eigenen Organisation zu sein. Diese Emanzipierung der Beteiligten – verbunden mit der Möglichkeit, Bewegung zu erzeugen – braucht es am Ende, wenn man ein gemeinsames Ergebnis produzieren will. Sie merken: Der Begriff der Emanzipation reicht viel weiter als die Vorstellung, wir werden alle demokratischer, wenn wir nur mehr Beteiligungsangebote machen. Wir müssen Partizipation als Lernprozess begreifen – sowohl für Beteiligende und Beteiligte als auch gesamtgesellschaftlich. Wenn wir Bürgerbeteiligung als kollektiven Lernprozess verstehen, nimmt das viel Druck vom Kessel.

Wie wollen Sie diesen Lernprozess mit Ihrem, im letzten Jahr ins Leben gerufenen Berlin Institut für Partizipation befördern?

Das Institut ist in einem langen Diskussionsprozess mit vielen Akteuren in diesem Bereich entstanden. Wir wollen das Konzept von Beteiligung nicht neu erfinden, sondern verstehen uns als advokative Denkfabrik und zeigen, dass Beteiligung vielleicht weh tut, aber positive Auswirkungen auf das hat, was unsere Gesellschaft in der Zukunft leisten muss. Wir wollen positive Bereitschaft zur Beteiligung fördern. Mut machen. Gerade jetzt haben wir eine Partei im Bundestag sitzen, die einerseits Beteiligungsforderungen im Programm stehen hat und zugleich für einen „Rollback“ des Themas sorgt. Populistische Strömungen sind unserer Einschätzung nach nicht die Folge von Beteiligung, sondern eine Folge von zu wenig Partizipation. Wir verstehen uns als Sachwalter für Beteiligung als Wert unserer Demokratie, der bislang in unserer gesellschaftlichen Diskussion als Akteur gefehlt hat. Diese Lücke wollen wir ausfüllen.

Was haben Sie sich vorgenommen?

Im Moment haben wir über 80 Mitglieder aus verschiedenen Bereichen. Wir sind vorwiegend ehrenamtlich aufgestellt und verfolgen in Arbeitsgruppen drei Fragestellungen: Woran machen wir gute, gelingende Bürgerbeteiligung fest? Wir befassen uns also mit Evaluation von Partizipation. Dazu gibt es zwar viele Überlegungen, aber nichts, was mit einer gewissen Argumentationsstärke kompakt und überzeugend dargelegt ist. Wir beschäftigen uns auch mit Information und der Öffentlichkeitsarbeit für mehr Beteiligung. Und schließlich befassen wir uns in der Arbeitsgruppe Konsultation mit der Frage, wie Bürgerbeteiligungsprozesse in der ganz frühen Phase besser aufgestellt werden können.

Was wünschen Sie sich für die Zukunft der Beteiligungsarbeit?

Zurzeit wird das Beteiligungsrad in jeder Kommune immer wieder neu erfunden. Was wir brauchen ist eine zentrale Institution auf Bundesebene – wie immer Sie die nennen wollen – , die nicht an einem Thema wie Netzausbau oder Windenergie arbeitet, sondern die als Fürsprecher für Beteiligung die Partizipationsarbeit koordiniert und Standards entwickelt. Wir brauchen einen Konsens darüber, was gute Beteiligung ist und wo sie Sinn macht. Diese Diskussion müssen wir verstetigen. Dass sie derzeit vorwiegend mit Klimaschutz und Energiethemen verbunden ist, hat nicht nur mit dem großen Veränderungsdruck in diesen Bereichen zu tun. Sondern auch damit, dass wir in anderen gesellschaftlichen Fragen wie zum Beispiel in der Flüchtlingspolitik, partizipativ viel weiter zurückliegen. Wir müssen Grundlagen für einen gelingenden gesellschaftlichen Transformationsprozess schaffen, der die Bürgerinnen und Bürger beteiligt – und zwar als Subjekte der Zukunftsgestaltung. Der Bedarf dafür ist eindeutig da.

Herr Sommer, vielen Dank für das Gespräch.