Forschungsüberblick zum Wie guter Bürgerbeteiligung

20. April 2017 | Kira Crome

© Fachagentur Windenergie an Land e.V.

© Fachagentur Windenergie an Land e.V.


Bürgerbeteiligungsprozesse wecken hohe Erwartungen, auf beiden Seiten. Wenn bei lokalen Windenergieplanungen Teile der lokalen Bevölkerung gegen das Vorhaben mobil machen, hat das vielschichtige Gründe. Wissenschaftler haben die komplexen Wirkungszusammenhänge in 33 vom Bundesforschungsministerium geförderten sozial-ökologischen Forschungsprojekten untersucht. Die Fachagentur Windenergie an Land hat die Erkenntnisse und Aussagen aus 13 der für die Windenergieplanung relevanten  Projekte in einem Papier zusammengefasst.

Erneuerbare Energien finden große Unterstützung, zeigen Umfragen regelmäßig. Eine aktuelle länderübergreifende Studie des Zentrums für interdisziplinäre Risiko- und Innovationsforschung (ZIRIUS) der Universität Stuttgart und weiteren internationalen Partnern bestätigt erneut: 70 Prozent der befragten Bürger in verschiedenen Ländern Europas sehen die Nutzung regenerativer Energien positiv. Auch bringen die Bürger den Akteuren in der Energiepolitik deutlich mehr Vertrauen entgegen als die Bürger Frankreichs, Großbritanniens oder Norwegens. Absoluter Spitzenreiter in Sachen Vertrauen sind die deutschen Kommunen: Nur fünf Prozent der Befragten haben kein Vertrauen in Städte und Gemeinden, wenn es um Energiepolitik geht.

Die Praxis zeichnet allerdings häufig ein anderes Bild, wenn es um den Ausbau der Windenergienutzung vor Ort geht. Planende Kommunen treffen häufig auf Gegenwehr, auch wenn einer repräsentativen Forsa-Umfrage der Fachagentur Windenergie an Land zufolge, 81 Prozent der Deutschen die Nutzung und den Ausbau der Windenergie im Zuge der Energiewende als wichtig oder sehr wichtig erachten. Eine Diskrepanz, die bislang mit der Erklärungsformel „Nicht in meinem Hinterhof“ (NIMBY) etikettiert wurde. Die sozial-ökologische Forschung hält diese Deutung inzwischen für überholt. Solche Konflikte seien vielmehr Ausdruck eines allgemeinen gesellschaftlichen Trends: Bürger stellen die Legitimität von Entscheidungen in Frage und akzeptieren nicht, dass auf übergeordneter Ebene politische und juristische Entscheidung getroffen werden, die im lokalen Kontext nicht gewollt oder angezweifelt werden. Die Akzeptanz hänge von sehr viel breiter gesteckten, lokal unterschiedlichen Kontextfaktoren ab. Was das für das Gelingen von Beteiligungsprozessen bedeutet, hat das Bundesforschungsministerium (BMBF) im Rahmen des Förderschwerpunkts „Forschung für nachhaltige Entwicklung“ (FONA) zum Wie einer umwelt- und gesellschaftsverträglichen Transformation des Energiesystems untersuchen lassen.

Hintergrundpapier fasst zentrale windenergierelevante Erkenntnisse zusammen
Insgesamt 33 sozialwissenschaftliche Forschungsprojekte haben in unterschiedlichen Kontexten und thematischen Fokussierungen anhand von Konfliktanalysen, Beteiligungsprozessen, Planspielen und Methodenworkshops die Hürden und die aktiven Gestaltungsmöglichkeiten der Energiewende in den Blick genommen. Die Fachagentur Windenergie an Land hat aus dieser FONA-Forschungsreihe 13 für die Windenergieplanung und -nutzung relevante praxisorientierte Vorhaben ausgewählt, deren Erkenntnisse für die Öffentlichkeitsbeteiligung herausgefiltert und in einem Hintergrundpapier zusammengefasst. Das Papier will Kommunalvertretern, Unternehmern, Politikern und Verbänden die Orientierung erleichtern und zeigt auf, wo sich die Stellschrauben für eine Verbesserung der Beteiligungskultur befinden und welche Wirkung sie entfalten können.

Chancen und Grenzen von Beteiligung sind für den Bürger schwer durchschaubar
Die Kulisse, in die lokale vorhabenbezogene Beteiligungsprozesse eingebettet sind, wird von zahlreichen Faktoren bestimmt: energiepolitische Rahmensetzungen, förderrechtliche Bedingungen und lokale planerische Voraussetzungen. Wie gut ein Beteiligungsverfahren verläuft, hängt vor allem von einer konsistenten Planung ab. Werden Defizite oder Widersprüchlichkeiten offenbar, ruft das Protest bei Bürgern hervor. Fachplanung und Beteiligungsplanungen müssen deshalb Hand in Hand gehen und berücksichtigen, welche Vorgeschichte das Planungsvorhabens hat, wie das Vorhaben konzeptionell in lokale Klimaschutzstrategien oder Energiemasterpläne eingebettet ist und wie gut die gewählten Methoden und Formate die Betroffenheit vor Ort einfangen und Möglichkeiten zur Einflussnahme anbieten. Deutlich haben einige der Forschungsvorhaben die Hürden der formellen Beteiligungsverfahren aufgezeigt: Die Vorgaben, die das deutsche Verwaltungsrecht für die öffentliche Partizipation vorsieht, sind für den Laien kaum verständlich und die Beteiligungsspielräume stark erklärungsbedürftig. Zudem würden die formellen Vorgaben zur Öffentlichkeitsbeteiligung der Konfliktträchtigkeit von Windenergieplanung häufig nicht gerecht. Eine der Handlungsempfehlungen lautet daher, die formelle Beteiligung qualitativ besser auszugestalten und Planungsinhalte allgemein besser verständlich zu vermitteln.

Informelle Beteiligung hat große Ausgestaltungspotenziale
Einen weitaus größeren Gestaltungsspielraum sowohl für Beteiligende als auch für Teilnehmende bieten informelle Beteiligungsprozesse. Um sie gut zu organisieren, sind griffige Konzepte nötig, die Bürgermeister, Investoren, Flächeneigentümer und Bürger informieren und in die Lage versetzen, das Vorhaben besser zu beurteilen. Beteiligungsprozesse könnten nicht einer Blaupause folgend geplant werden, zeigen die Forschungserkenntnisse. Die Nachahmung von Best-Practise-Beispielen reiche nicht aus, um einen Beteiligungsprozess über den langen Zeitraum, wie es bei Windenergieplanungen der Fall ist, aufrecht zu erhalten. Eine gründliche Akteurs- und Konfliktanalyse gehöre zur Planungspflicht, um relevante Akteure, Konfliktlagen und Herausforderungen zu identifizieren und mit der strategischen Ausrichtung des Beteiligungsprozesses den lokalen Bedingungen gerecht werden zu können.

Gerechtigkeitsempfinden beeinflusst Akzeptanz entscheidend
Noch viel zu wenig werden die strategischen Ausrichtungsmöglichkeiten von Beteiligung berücksichtigt. Im Zuge der Energiewende können den Bürgern neue Mehrfachrollen als Prosumer und Mitinvestoren zukommen, die gleichwohl noch wenig eingeübt sind. Entsprechende, aus den neuen Rollen resultierende Verantwortlichkeiten sind kaum verinnerlicht. Beteiligungsprozesse müssten deshalb, so eine weitere zentrale Erkenntnis aus den Forschungsvorhaben, Gerechtigkeitsaspekte, die sich in unterschiedlichen Graden von Betroffenheit ausprägen, in den Blick nehmen. Erkennen Bürger ihre tatsächliche Betroffenheit zu spät, schüre das das Gefühl, nicht hinreichend einbezogen worden zu sein.

Auch das Bild der stillen Mehrheit, also der Gruppe der unentschlossenen, beteiligungsfernen Bürger, die sich weder aktiv für noch gegen Windenergieplanungen stellen, hat die sozial-ökologische Forschung besser fassen können. Die gezielte Ansprache dieser Gruppe berge viele Potenziale, so die zentrale Schlussfolgerung. Dabei gelte es, den Mehrwert von Beteiligung zu vermitteln und die Beteiligten in die Lage zu versetzen, die entsprechenden Prozesse und die Reichweite ihrer Einflussmöglichkeiten zu verstehen. Zugleich müssten die Ergebnisse informeller Beteiligung in die formellen Planungsverfahren eingehen. Dafür sei ein Wandel der deutschen Planungskultur nötig.

Das Papier der Fachagentur Windenergie an Land bietet zudem einen nach Zielebenen gegliederten Überblick über die relevanten Handlungsempfehlungen, die aus den verschiedenen Forschungsvorhaben gezogen werden. Sie unterteilen sich grob in die Adressierung der Gestaltung der Rahmenbedingungen von Beteiligung im Kontext der Planung und Genehmigung von Windenergieanlagen von der Bundesebene bis hinunter in die lokale Ebene und in die Empfehlungen zur Realisierung von Beteiligung. Deutlich werden dabei sowohl „blinde Flecken“ der Forschungsbemühungen – wie etwa die Rolle ökonomischer Akteure –  als auch eine wesentliche Notwendigkeit: Sollen die vielschichtigen Erkenntnisse der sozialwissenschaftlichen Forschung ihre Wirkung entfalten und ihren Weg in die Praxis finden, müssen sie den wissenschaftlichen Raum verlassen und in die breite Diskussion über gute Bürgerbeteiligung eingehen.

Fachagentur Windenergie an Land (2017): Ergebnisse der anwendungsorientierten Sozialforschung zu Windenergie und Beteiligung. Auswertung von ausgewählten Forschungsvorhaben der FONA 2-Reihe.

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.