Flugsicherheit und Windenergie: Bremse für die Energiewende?

8. September 2014 | Kira Crome

Navigationsanlage Sulz © Deutsche Flugsicherung

Navigationsanlagen senden UKW-Funksignale aus, die Flugzeugpiloten zur Positionsbestimmung dienen. Inwieweit Windenergieanlagen diese Signale stören können ist, umstritten. © Deutsche Flugsicherung

Es ist ein wiederkehrendes Thema, das derzeit auch viele Kommunen in NRW bei der Windenergieplanung beschäftigt: Die Deutsche Flugsicherung lehnt die Errichtung von Windenergieanlagen im Schutzbereich von Flugsicherungsanlagen in einem Radius von 15 Kilometern ab. Die hoch aufragenden Bauwerke könnten Funksignal- und Radarwellen ablenken und damit die Flugnavigation stören. Das Land Schleswig-Holstein hat zwei Gutachten vorgelegt, die das Verfahren der Deutschen Flugsicherung in Zweifel stellen. Der aktuelle Sachstand in der Debatte war jüngst Thema einer Tagung des Ministeriums für Klimaschutz und der EnergieAgentur.NRW in Düsseldorf.

Navigationsanlagen, die der Luftraumüberwachung dienen, stehen meist in ebenen Regionen: Dort haben die UKW-Funksignalwellen, die Flugzeugpiloten zur Positionsbestimmung dienen, den wenigsten Widerstand. Solche Gegenden sind auch für die Windenergienutzung interessant, weil sie hohe Windernten versprechen. Zunehmend gerät die Flugsicherheit mit dem Ausbau der Windenergie in Konflikt – wie etwa im rheinischen Landkreis Düren. Hier mussten einige Kommunen Repowering-Vorhaben aufschieben oder ihre Windenergieplanungen ganz aufgeben: Die hochaufragenden Bauwerke könnten die Signalwellen der Navigationsanlage des nahegelegenen Fliegerhorstes Nörvenich ablenken und so den Flugverkehr gefährden, argumentieren die zuständigen Behörden.

Bundesweit betreibt die Deutsche Flugsicherung (DFS) etwa 60 Funknavigationsanlagen, in Nordrhein-Westfalen sind es derzeit 11. Seitdem vor gut vier Jahren nach einer Vorgabe der internationalen Zivilluftfahrorganisation (ICAO) der Schutzbereich rund um die Anlagen von drei auf 15 Kilometer erweitert wurde, bremsen die Stellungnahmen der Flugsicherungsbehörden gegen geplante Repowering- und Bauvorhaben von Windenergieanlagen die Energiewende aus.

Hunderte Windparkprojekte blockiert

Bundesweit sind wegen Konflikten mit dem Drehfunkfeuer der zivilen Luftfahrt und militärischem Radar mehrere Hundert Windparkprojekte blockiert, verlautete der Bundesverband Windenergie. Damit sei ein Potenzial von derzeit rund vier Gigawatt Windleistung gefährdet. Das entspricht in etwa dem von der Bundesregierung für zwei Jahre vorgesehenen Zubau an Windparks in Deutschland. In Nordrhein-Westfalen sind von der Ausweitung der Schutzzone um Navigationsanlagen für die Windenergienutzung 20 Prozent der Landesfläche betroffen. In vielen Kommunen erschwert die Klärung des möglichen Störpotenzials von Windenergieanlagen auf Navigationsanlagen die Ausweisung von Windkonzentrationszonen und das Repowering alter Anlagen. Das Problem: Bei Windenergievorhaben innerhalb der erweiterten 15-Kilometer-Schutzzone muss das Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung (BAF) an dem Genehmigungsverfahren beteiligt werden. Das Amt prüft und entscheidet im Einzelfall auf Grundlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Deutschen Flugsicherung.

Störpotenzial unklar

Die verweist allerdings in der Regel pauschal auf den 15-Kilometer-Radius. Auch weil derzeit keine Norm zur Beurteilung der Störwirkung von Windenergieanlagen auf einzelne Navigationsanlagen existiert. Das führt vor allem dann zu Streitigkeiten, wenn um die Anerkennung der durch die Vorhabenträger eingereichten Gutachten gerichtlich gerungen wird. Dabei sind auch rechtliche Kompetenzen unklar: Das Verwaltungsgericht Oldenburg sprach sich gegen den pauschalen Verweis aus und hat entschieden, dass die Stellungnahme des Bundesaufsichtsamts für Flugsicherung für die Genehmigungsbehörden nicht bindend ist. Die Bundesimmissionsschutzbehörde habe eine eigenständige Prüfungskompetenz und könne eine Windenergieanlage trotz entgegenstehender Meinung der DFS bzw. des BAF genehmigen. Eine mögliche Störung der Navigationsanlage reicht nach Lesart des Gerichtes nicht aus, vielmehr müsse eine Gefahr für den Flugverkehr bestehen. Anders urteilte das Verwaltungsgericht Düsseldorf: Es räumte der Deutschen Flugsicherung einen Spielraum bei der Beurteilung zu, ob eine Windenergieanlage in dem 15-Kilometer-Radius errichtet werden darf oder nicht. Außerdem kam das Düsseldorfer Gericht zu dem Ergebnis, dass auch eine bloße Störung der Navigationsanlage schon ausreichend ist, um die Genehmigung abzulehnen.

15-Kilometer-Radius unverhältnismäßig?

Weil die negativen Stellungnahmen der Deutschen Flugsicherung viele geplante Windenergievorhaben blockieren, eskaliert der Streit. Allein an der schleswig-holsteinischen Ostküste geht es nach Branchenangaben um Investitionen von rund einer Milliarde Euro in den kommenden Jahren. Im letzen Jahr sind in Schleswig-Holstein 95 Windenergieanlagen mit einem Bauverbot belegt worden. Erste Windparkprojektierer würden bereits Schadensersatzforderungen wegen der massiven Verzögerung beim Bau ihrer Anlagen prüfen. Damit wächst der Druck auf die zuständigen Bundesbehörden, die restriktive Haltung der Flugsicherung zu überprüfen. „Eine sachgerechte Interessenabwägung findet bislang nicht statt“, kritisiert der schleswig-holsteinische Energiewendeminister Robert Habeck die gegenwärtige Verfahrensweise. Sie sei intrasparent und nicht nachvollziehbar. Zwei von seinem Ministerium von Schleswig-Holstein beauftragte Gutachten, die gemeinsam mit den Ländern Baden-Würtemberg, Nordrhein-Westfalen, Hessen und Rheinland-Pfalz finanziert und im Juni veröffentlicht wurden, haben die Zweifel an den Verfahren der Deutschen Flugsicherung untermauert. Die Inhalte und Bedeutung für Kommunen und Planer in Nordrhein-Westfolgen wurden auf einer Tagung der EnergieAgentur.NRW vorgestellt und erläutert.

Das von der Deutschen Flugsicherung angewandte Verfahren zur Prognose des Einflusses von Windenergieanlagen auf Funknavigationsanlagen sei nicht geeignet, da es zu stark vereinfachend sei und nie wissenschaftlich validiert wurde.

Gutachter beleuchten technische und rechtliche Fragen

Kernaussage des vom Institut für Luft- und Raumfahrt an der Technischen Universität Berlin angestellten Hauptgutachten lautet: Das von der Deutschen Flugsicherung angewandte Verfahren zur Prognose des Einflusses von Windenergieanlagen auf Funknavigationsanlagen sei nicht geeignet, da es zu stark vereinfachend sei und nie wissenschaftlich validiert wurde. Es fehle eine verlässliche Simulations- und Berechnungsmethode, derzeit sei kein geeignetes Prognose-Verfahren bekannt und die Entwicklung eines solchen Verfahrens sehr zeitaufwendig. Die in einem Vorgutachten vorgenommene Feldmessung an einer UKW-Funksignalanlage ((D)VOR) in Michaelsdorf zur Bestimmung des sogenannten Winkelfehlers ergab, dass bei der bisher genutzten Bewertungsmethode zum Bau von Windenergieanlagen von falschen Voraussetzungen ausgegangen wurde. Die Messungen belegen einen Fehler, der in seiner Größenordnung aber zu vernachlässigen sei. Grundsätzlich seien zwar Auswirkungen auf (D)VOR-Anlagen zu erwarten. Ob sie aber zu einer gravierenden Störung führen könnten, sei immer eine Frage des Einzelfalls und hänge nicht von einem bestimmten Abstand zwischen Windenergie- und Navigationsanlage ab. Die aktuell vorliegenden Daten könnten jedoch herangezogen werden, um im Rahmen weiterer Forschungen ein geeignetes Bewertungsverfahren zu entwickeln. Das sei dringend geboten, sagen Fachleute. Denn während die bisherigen Messungen an bereits gebauten Anlagen erfolgten, müssen für die Windenergieplanung computergestütze Testrechnungen erstellt werden. Solche Gutachten werden allerdings derzeit von der Deutschen Flugsicherung nicht anerkannt.

Technische Schlussfolgerungen

Eine weitere Empfehlung der Gutachter betrifft das Netz der auf UKW-Funksignalwellen basierenden Navigationsanlagen selbst, das für die Flugnavigation zunehmend an Bedeutung angesichts satelliten- und radargestützer Systeme verliert. Zwar sei die Flugraumüberwachung nach wie vor auf das konventionelle Funksignalverfahren angewiesen. Weil sich jedoch die Abdeckungsräume vieler Anlagen insbesondere im norddeutschen Bereich überlappen, sei zu prüfen, ob die Aufgaben einzelner Anlagen durch andere bestehende abgedeckt werden können. Die Gutachter raten, das UKW-Drehfunkfeuernetz auf seine operative Verwendung genauer zu untersuchen und nicht erforderliche Anlagen entsprechend abzubauen.

Indessen geht der Streit um das Störpotenzial von Windenergieanlagen in die nächste Runde. Internationale, von der DFS beauftragte Gutachter bestätigen zwar die grundsätzliche Gültigkeit der Messergebnisse, teilte die Deutsche Flugsicherung Anfang August mit. Die Experten der US-amerikanischen Ohio University und der französischen Ecole Nationale de l’Aviation Civile (ENAC) bezweifeln jedoch die aus diesen Ergebnissen gezogenen Schlussfolgerungen. Insbesondere seien die Allgemeingültigkeit der Studienergebnisse und damit die Übertragbarkeit auf andere Navigationsanlagen nicht gegeben. Die Deutsche Flugsicherung will deshalb bis auf Weiteres ihre Berechnungsmethode beibehalten.

Rechtliche Ergebnisse der Gutachten

In der juristischen Bewertung der Problematik legen die Gutachter die Stellungnahme des Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens nach Paragraph 18a Luftverkehrsgesetz als konstitutiv-feststellenden Verwaltungsakt aus. Als solcher könne die Stellungnahme von der Genehmigungsbehörde nicht mehr abgewogen werden. Dies mache eine Berücksichtigung der Eigentumsbelange zwingend erforderlich, sonst sei die Entscheidung rechtswidrig. Das BAF müsste deshalb sein Prüfverfahren ergänzen und prüfen, ob sogenannte Hinnehmbarkeitsschwellen beeinträchtigt oder überschritten werden. Die Entscheidungsfindung sei wiederum transparent darzulegen.

Ferner plädieren die Gutachter dafür, eine bestehende Rechtsunsicherheit aus dem Weg zu räumen. Dies könnte durch eine Ergänzung der Ausnahmen von der Konzentrationswirkung in Paragraph 13 des Bundesimmissionsschutzgesetzes geschehen oder durch eine dahingehende Änderung des Paragraphen 18a des Luftverkehrsgesetzes, dass der Genehmigungsbehörde ein Abwägungsspielraum verbleibt.

Ein Streit um wissenschaftliche Methoden

Die schleswig-holsteinischen Gutachten bringen Bewegung in die Auseinandersetzung um die Vereinbarkeit von Windenergienutzung und Flugsicherheit. Fachleute und Branchenexperten mahnen jetzt keine weiteren juristischen Auseinandersetzungen an, sondern eine auf wissenschaftlichen Kriterien fußende Lösung. Jetzt sind die zuständigen Stellen beim Bund gefordert. Die Bundesregierung räumt inzwischen ein, dass es Zweifel an der Störwirkung der Windenergianlagen gibt. „Alle der Deutschen Flugsicherung bekannten Simulationsmethoden konnten bisher noch nicht vollständig gegenüber Messungen validiert werden“, heißt es in einer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Grünen zum Thema. Der Umstellung der technischen Flugnavigation und Luftraumüberwachung auf Transpondertechnologie wird darin jedoch eine Absage erteilt, da Sicherheitslücken nicht ausgeschlossen werden können.

Links zu Gutachten zum Ausbau der Windenergie im Schutzbereich von Flugsicherungsanlagen

Institut für Luft- und Raumfahrt TU Berlin (2014): Flugsicherheitsanalyse der Wechselwirkungen von Windenergieanlagen und Funknavigationshilfen DVOR/VOR der Deutschen Flugsicherung GmbH, im Auftrag des MELUR SH

FSC Flight Calibration Services GmbH (2014): Gutachten zur Interaktion zwischen Windenergieanlagen und DVOR-Anlagen der Flugsicherung, im Auftrag des LLUR

Gegengutachten der Deutschen Flugsicherung ENAC (2014): Expertise on the interaction between wind turbines and DVOR facilities of the air navigation services

Ohio University Technical Memorandum (2014): Expertise on the interaction between wind turbines and DVOR facilities of the Air Navigation Services

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