Evaluierung: Wie gut funktioniert die Verwaltungsvorschrift Öffentlichkeitsbeteiligung in Baden-Württemberg?

4. August 2017 | Kira Crome

© BMBF / Fotograf: Tobias Traunecker

© BMBF / Fotograf: Tobias Traunecker

Bürgerbeteiligung ist kein Selbstläufer. Sie gelingt vor allem dann, wenn sie auf eine Kultur des Gehörtwerdens in Stadt- und Gemeindeverwaltungen fußt. Die baden-württembergische Landesregierung hat deshalb die frühe informelle Öffentlichkeitsbeteiligung per Verwaltungsvorschrift seit 2014 zur Pflicht gemacht. Jetzt ist geprüft worden, ob der Kulturwandel in den Amtstuben angekommen ist. Der erste Teil des Evaluierungsberichts liegt nun vor.

Eine qualifizierte Bürgerbeteiligung, die alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen erreicht und einbindet, verhilft zu tragfähigeren Planungsentscheidungen, die eine breitere Zustimmung in der Öffentlichkeit finden. Wo sie gelingt, finden notwendige Großprojekte, die auf lokale Gegenwehr stoßen, mehr Akzeptanz und die Demokratiezufriedenheit der Betroffenen steigt. So die Theorie. In der Praxis wirkt sich eine ganze Reihe von Faktoren auf Erfolg oder Scheitern der Bürgerbeteiligung aus. Gute Teilhabe, das hat die Partizipationsforschung gezeigt, muss früh ansetzen und der Dialog zwischen Planenden und Betroffenen auf Augenhöhe geführt werden. Voraussetzung dafür ist, was Gisela Erler als „Politik des Gehörtwerdens“ bezeichnet. Die baden-württembergische Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung setzt auf einen Kulturwandel in den Amtsstuben hin zu einer frühen Öffentlichkeitsbeteiligung, die noch vor der gesetzlich geregelten formellen Beteiligung im Planungs- und Genehmigungsverfahren einsetzt.

„Informelle Verfahren haben einfach unschätzbare Vorteile“, sagt sie. „Denn in den reinen Verwaltungsverfahren verstecken sich die wahren Interessen oft hinter den rechtlichen und naturfachlichen Vorgaben. Mit der informellen Beteiligung gelingt es, über die anfangs oft noch versteckten Motive der Menschen in den Dialog zu kommen.“ Folgen die Mitspracheangebote erst im Zuge der formellen Beteiligung, haben die Planenden auf ihrer Seite bereits entscheidende Weichen gestellt. Kritische Nachfragen von der Seite der Betroffenen, Einwände und Klageverfahren verschärfen dann die öffentliche Debatte, belasten das nachfolgende Genehmigungsverfahren, erfordern neue Gutachten, verzögern und verteuern die Vorhabenplanung. „Investitionen in eine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung zahlen sich aus“, so der Verein Deutscher Ingenieure (VDI), der eine Richtlinie zur frühen Öffentlichkeitsbeteiligung (VDI 7000) entwickelt hat. „Kürzere Genehmigungsverfahren und verminderte Projektrisiken sind bares Geld wert.“

Ungelöste Konflikte bergen erhebliche Projektrisiken und lassen die Kosten explodieren. Frühe Beteiligung baut Vertrauen auf und führt zu besseren Ergebnissen. © VDI 7000

Ungelöste Konflikte bergen erhebliche Projektrisiken und lassen die Kosten explodieren. Frühe Beteiligung baut Vertrauen auf und führt zu besseren Ergebnissen. © VDI 7000

Frühe Mitsprache der Bürger wird in Baden-Württemberg selbstverständlich
Als erstes Bundesland hat Baden-Württemberg die Verwaltungen der Regierungspräsidien sowie der Land- und Stadtkreise innerhalb der bestehenden Rechtslage zur frühen Öffentlichkeitsbeteiligung verpflichtet. Rechtlich ist die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Planung von großen Infrastrukturvorhaben in Deutschland durch das Verwaltungsverfahrensgesetz geregelt. Demnach sind Vorhabenträger dazu angehalten – jedoch nicht verpflichtet –, die Öffentlichkeit frühzeitig vor den formellen Planungsverfahren zu unterrichten und Äußerungen anzuhören (§ 25 Abs. 3 VwVfG). Auf Länderebene präzisieren Verwaltungsvorschriften und Leitfäden, wie genau Behörden auf frühe informelle Partizipationsmöglichkeiten hinwirken sollen. Das Land Baden-Württemberg ist darüber hinausgegangen und hat seinen Landesbehörden per Verwaltungsvorschrift die frühe Einbeziehung der betroffenen Öffentlichkeit, noch vor der formell vorgesehenen Beteiligung im Planfeststellungsverfahren, ins Pflichtenheft geschrieben. „Dadurch wird aus der Soll-Regelung des Verwaltungsverfahrensgesetzes eine Muss-Regelung“, erklärt der Verwaltungswissenschaftler Jan Ziekow.

Anfang 2014 in Kraft getreten, wird die neue Verwaltungsvorschrift von einem Planungsleitfaden flankiert, der aufzeigt, wie die öffentliche Mitsprache umgesetzt und der Prozess mit dem formellen Beteiligungsverfahren verzahnt werden soll. Als Methode wurde das Beteiligungs-Scoping neu eingeführt. Es dient dazu, gemeinsam mit den relevanten Interessengruppen zu erörtern, Ziele, Fahrplan und Maßnahmen für die erweiterte Beteiligung vor Beginn des eigentlichen Raumordnungsverfahrens und des Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahrens zu vereinbaren. Auf diese Weise soll die nötige Offenheit geschaffen werden, um Konfliktlinien frühzeitig auszumachen und Planungsentscheidungen auf eine bessere Grundlage zu stellen.

Erster Teil der wissenschaftlichen Evaluierung bescheinigt ersten Erfolg
Verwaltungskulturen ändern sich nicht von einem Tag auf den anderen, weiß Ziekow vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung in Speyer. Sein Institut ist mit der Evaluierung der vor gut drei Jahren in Kraft getretenen Rechtsgrundlage beauftragt. „Sowohl die Verwaltungsvorschrift als auch die Evaluation sind in dieser Form einzigartig“, sagt Jan Ziekow. „Es gab zuvor keine vergleichbaren Regelungen im Bereich der öffentlichen Verwaltung und auch keine in dieser methodischen Form durchgeführte wissenschaftliche Untersuchung.“

Der erste Teil der Evaluierung, der Ende März veröffentlicht worden ist, fiel grundsätzlich positiv aus. Im Vorfeld war kritisiert worden, dass in den Verwaltungen die Personaldecke zu dünn sei, um den Mehraufwand zu bewältigen. Erhoben wurde nun im ersten Schritt, welchen Stellenbedarf und inhaltlichen Aufwand das neue Vorgehen in den Behörden tatsächlich produziert. Dafür wurden in den vier Regierungspräsidien des Landes 145 Verfahren im Bereich Straßenbau und Gewässer zwischen Oktober 2014 und Dezember 2015 untersucht. Zwei Drittel davon waren Vorhaben des Landes und fielen somit unter die neue Verwaltungsvorschrift. Weitere 42 Vorhaben wurden im Auftrag des Bundes bearbeitet, auf die auch die Grundsätze der neuen Verwaltungsvorschrift angewendet worden sind.

40.000 Arbeitsstunden für die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung
Der Stundenaufwand für die Landesprojekte summierte sich insgesamt auf 10,45 Normpersonalstellen, um die erweiterte frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei den Projekten zu organisieren. Dabei entspricht eine Normstelle 140,75 Arbeitsstunden im Monat. Damit fielen in allen vier Regierungspräsidien monatlich etwas mehr als 2.500 Arbeitsstunden an. „Damit liegt der tatsächliche Aufwand nur äußert geringfügig über den hierfür bewilligten neun Stellen im Staatshaushaltsplan“, sagt Staatsrätin Gisela Erler. „Die ursprünglichen Befürchtungen, dass ein enormer Stellenaufwuchs notwendig wird, sind bisher nicht eingetreten.“ Für die Bundesauftragsverwaltung brauchte es 7,81 Personalstellen, um die frühe informelle Beteiligung sicher zu stellen.

In der Zeit erstellten die Verwaltungsmitarbeiter Informationsmaterialien, Präsentationen der Vorhaben für Gemeinderäte und Bürgerversammlungen oder organisierten Sitzungen von Projektbeiräten oder Runden Tischen. Etwas mehr als ein Drittel des Aufwands (33%) fiel für allgemeine Leitungs- und Koordinierungstätigkeiten an.

Größe eines Planungsvorhabens spielt eine maßgebliche Rolle
Wenige, meist sehr große Projekte machten den überwiegenden Teil der Personalstunden aus. „Auf sieben große Vorhaben entfällt mit rund 680 Stunden im Monat etwa die Hälfte des gesamten Aufwands für die frühe Öffentlichkeitsbeteiligung aller 145 evaluierten Verfahren“, heißt es im Bericht. Auf rund 5 Prozent der Verfahren entfallen also knapp 50 Prozent des gesamten Personalaufwands. Das heißt, arbeitsintensiv sind vor allem große Infrastrukturplanungsvorhaben wie Hochwasserschutz oder Straßenbau, die größere Auswirkungen haben und eine größere Zahl von Bürgern betreffen. „Die Regierungspräsidien beteiligen die Öffentlichkeit präzise dort, wo dies besonders geboten scheint“, schließt der Bericht.

Die Evaluierung soll nun fortgesetzt werden. Im Fokus steht dann die Erfolgsermittlung. „Wir wollen intensiver analysieren, wie die informelle Beteiligung in der Praxis aussieht“, beschreibt Ziekow die nächsten Aufgaben. Darüber hinaus wollen die Verwaltungswissenschaftler ermitteln, wie sich der Einsatz informeller Beteiligungsinstrumente über die Dauer der meist mehrjährigen großen Planungsverfahren mittel- bis langfristig spürbar auswirkt.

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