Evaluation der PV-Pilotausschreibung veröffentlicht

25. Januar 2016 | Simon Trockel

© Fraunhofer ISE

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Nach den ersten drei Pilotausschreibungen für neue PV-Freiflächenanlagen zieht das Bundeswirtschaftsministerium eine positive Bilanz: Das Instrument, das das bisherige Festvergütungsmodell ab dem Jahr 2017 generell ablösen soll, funktioniere, fasst der jüngst veröffentlichte Abschlussbericht zum Pilotausschreibungsverfahren die bisherigen Erfahrungen zusammen. Nur kleinere Anpassungen des Verfahrensablaufs seien nötig.

„Das in der PV-Pilotausschreibung umgesetzte Ausschreibungsverfahren erscheint zum jetzigen Zeitpunkt für große Solaranlagen grundsätzlich gut geeignet“, bilanziert das Bundeswirtschaftsministerium zum Abschluss der dritten Bieterrunde für neue PV-Freiflächenanlagen im seinem jetzt vorgelegten Abschlussbericht zum Pilotausschreibungsverfahren die Erprobungsphase. Dies zeige das von Runde zu Runde gesunkene Preisniveau sowie die hohe Wettbewerbsintensität. „Die Gebotsmenge war jeweils deutlich überzeichnet. Das Preisniveau ist von Runde zu Runde gesunken (von 9,17 Cent/kWh auf 8,49 Cent/kWh auf 8,00 Cent/kWh). Dies sei ein Indiz für die Effizienz des Ausschreibungsverfahrens. Der jeweilige Zuschlagswert lag deutlich unter dem jeweiligen Höchstpreis und in der Regel niedriger als die staatlich festgelegte Förderhöhe nach dem EEG 2014“, erklärt das Ministerium. Das Verfahren sei für die Bieter verständlich. Nur kleinere Anpassungen des Verfahrensablaufs seien empfehlenswert, um das Prozedere zu vereinfachen. Der Erfahrungsbericht bildet die Grundlage für den bereits im EEG 2014 angelegten generellen Systemwechsel. So soll ab dem Jahr 2017 die Förderhöhe für Strom aus erneuerbaren Energien über Ausschreibungen wettbewerblich ermittelt werden.

Getestet worden sind zwei unterschiedliche Preisregeln: Das „Pay-as-bid“-Verfahren, bei dem erfolgreiche Bieter die Förderhöhe erhielten, die sie selbst geboten hatten, galt in der ersten Ausschreibungsrunde. In der zweiten und dritten galt das „Uniform-Pricing“-Prinzip, nach dem das letzte noch erfasste Gebot die Förderhöhe für alle erfolgreichen Bieter bestimmt. Das letztere Verfahren ist durchaus umstritten: Kritiker hatten gewarnt, dass Bieter auf diese Weise angereizt würden, mit unrealistisch niedrigen Angeboten einzusteigen: „Sie hoffen dabei über den Einheitspreis von den teureren, realistischen Bietern noch hochgezogen zu werden“, erklärte die Berliner Rechtsanwältin Margarete von Oppen in einem Interview im PV Magazin. In ihrer Analyse der zweiten Ausschreibungsrunde hatte die Bundesnetzagentur bestätigt, dass „offensichtlich auch strategische Gebote abgegeben“ worden seien, „die nicht den wahren Grenzkosten der Freiflächenanlage entsprechen“. Das Bundeswirtschaftsministerium setzt daher für kommende Ausschreibungen grundsätzlich auf das „Pay-as-bid“-Verfahren.

Die Höhe des Zuschlagswerts, der mit 8 Cent pro kWh in der dritten Ausschreibungsrunde noch unterhalb der EEG-Förderhöhe liegt, sehen Experten daher kritisch. Denn Erfahrungen aus anderen europäischen Ländern zeigen, dass viele Projekte durch eine zu niedrige Förderung nicht gebaut werden, zudem werde das Gesamtsystem teurer. „Wir werden genau beobachten, ob die Anlagen zu diesem Förderniveau auch tatsächlich gebaut werden“, hatte deshalb Jochen Homann, Präsident der Bundesnetzagentur, bei der Vorstellung der Zuschlagsergebnisse Anfang Januar angekündigt. Zumindest die erforderliche Zweitsicherheit haben alle erfolgreichen Bieter bisher fristgerecht hinterlegt.

Ein weiterer kritisch diskutierter Aspekt des wettbewerblichen Verfahrens ist der Erhalt der Akteursvielfalt. Bei den ersten beiden Ausschreibungsrunden war die Akteursvielfalt stark eingebrochen und Bürgerprojekte gar nicht vertreten. Erst bei der dritten Runde hatten auch Bürgerprojekte Zuschläge erhalten: zwei Bürgerenergiegenossenschaften (eG), drei Gesellschaften bürgerlichen Rechts (GbR) und drei Privatpersonen. Laut Abschlussbericht spielen hingegen professionelle Projektierer, „die mehrere Projekte entwickeln wollen und daher mit mehreren Geboten wiederholt an den Ausschreibungen teilnehmen, wie schon in der Vergangenheit, in diesem Marktsegment auch bei Ausschreibungen eine wichtige Rolle“. Bisher gibt es so gut wie keine Sonderregelungen, die kleineren Bietern den Marktzugang erleichtern. Es wurde lediglich geregelt, dass sich für Projekte mit einem weit fortgeschrittenen Planungsstand (Offenlegungsbeschluss oder Bebauungsplan) die finanzielle Sicherheit halbiert – was kleineren, lokal verankerten Akteuren zugutekommen soll. Die Auswertung ergibt, dass sich die natürlichen Personen und Unternehmenstypen GbR und eG tatsächlich deutlich häufiger mit weit fortgeschrittenen Projekten beteiligt haben (80 Prozent) als die Unternehmenstypen GmbH, GmbH & Co. KG sowie AG (50 Prozent). Das Bundeswirtschaftsministerium sieht sich daher mit dieser Maßnahme zur Förderung der Akteursvielfalt bestätigt. Wenn von hundert Projekten, die einen Zuschlag erhalten haben, nicht einmal fünf Projekte eindeutig Bürgerenergie-Akteuren zugeordnet werden können, könne von Akteursvielfalt nicht die Rede sein, kommentierte hingegen Julia Verlinden, energiepolitische Sprecherin der Bündnisgrünen den Abschlussbericht. Das Bundeswirtschaftsministerium prüft derzeit mögliche weitere Maßnahmen.

Ob sich das Ausschreibungsverfahren nach den Analysen der Pilotphase letztlich dazu eignet, die Ausbauziele der Erneuerbaren Energien zu erreichen, ließe sich noch nicht abschließend feststellen, heißt es im Abschlussbericht. Weil erfolgreiche Bieter für die Realisierung ihres Vorhabens bis zu zwei Jahre Zeit haben, ihre Anlagen in Betrieb zu nehmen, blieben endgültige Ergebnisse zum jetzigen Zeitpunkt abzuwarten. In einer Umfrage der Bundesnetzagentur hätten die Bieter aber bekräftigt, dass sie ihre Anlagen überwiegend innerhalb des ersten Jahres nach der Zuschlagserteilung errichten wollen. Grundsätzlich aber eigne sich das Instrument der Ausschreibungen, die Zubaumenge im Hinblick auf die Mengenziele zu steuern. Nicht realisierte Zubaumengen könnten dem Volumen späterer Ausschreibungsrunden aufgeschlagen werden. Die in den Pilotrunden angesetzten Strafzahlungshöhen von bis zu fünf Prozent der Investitionssumme entsprächen den Bedingungen, die auch im Ausland zu eher höheren Realisierungsraten geführt hätten.

Es hat sich außerdem gezeigt, dass es Bieter mit Projekten in Nordrhein-Westfalen offensichtlich schwer haben, erfolgreich an der Ausschreibung teilzunehmen. In den ersten drei Runden hat lediglich ein nordrhein-westfälisches Vorhaben einen Zuschlag erhalten. Gründe könnten in einer schwerer zu realisierenden Flächenverfügbarkeit und in geringeren Einstrahlungswerten liegen.

Während der Vorstellung des Abschlussberichts hatte Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel noch einmal bekräftigt, mit der nächsten EEG-Novellierung 2016 auch die Förderung für andere Erneuerbare Energien grundsätzlich auf Ausschreibungen umzustellen. Ab 2017 sollen dann auch die Förderhöhen für Photovoltaik-Dachanlagen, Windenergieanlagen an Land und auf See in einem wettbewerblichen Verfahren ermittelt werden. Lediglich für Anlagen unter einem Megawatt installierter Leistung sollen die gesetzlichen Fördersätze weiter gelten.

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