Bürgerenergieanlagen: Bedingungen für die kommunale Beteiligung

2. Juni 2014 | Sascha Schulz

Energiewirtschaftliche Beteiligung von Gemeinden an Bürgerenergieanlagen

Eine kommunale Beteiligung an einer Bürgerenergieanlage kann Impulse für den Ausbau der Erneuerbaren Energien geben.

Erneuerbare Energien bieten den Bürgern vor Ort die Möglichkeit, an der Energiewende teilzuhaben, indem sie sich u. a. an der Finanzierung von Projekten beteiligen können. Einer aktuellen Untersuchung (2013) zufolge befanden sich Ende 2012 insgesamt rund 34 Prozent der installierten Leistung zur regenerativen Stromerzeugung in der Hand von Bürgerinnen und Bürgern vor Ort (rd. 25.500 MW). Damit kommt dem bürgerschaftlichen Engagement im Rahmen der Energiewende eine Schlüsselrolle zu. Die Motive für das Engagement sind vielschichtig: Nachhaltigkeits- und Klimaschutzgründe, Interesse an regionaler Wertschöpfung, Gewinnerzielung oder die Faszination an der Technik sind hierbei bedeutsam.

Fachbeitrag
von Dipl.-Ing. Sascha Schulz, EnergieAgentur.NRW

Gleichzeitig machen sich viele kommunale Unternehmen auf den Weg, dezentrale, auf Erneuerbare Energien basierende Versorgungsstrategien umzusetzen und sind damit ebenfalls ein wichtiger Motor für die Energiewende. Diese beiden Pfade schließen sich nicht gegenseitig aus, sondern sollten zusammen gedacht werden. Denn insbesondere die Möglichkeit der direkten finanziellen Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an lokalen Projekten kann für die Erfordernisse der Energiewende sensibilisieren und die lokale Akzeptanz erhöhen. Deshalb kann die Unterstützung von Bürgerenergieprojekten durch die Gemeinde, zum Beispiel im Rahmen von Informationsveranstaltungen und Presseterminen, aber insbesondere auch durch die symbolische Zeichnung von Anteilen an Bürgerenergieprojekten wichtige Impulse setzen. Hierdurch kann der lokale Ausbau der Erneuerbaren Energien unterstützend vorangetrieben werden. Der vorliegende Artikel gibt einen Überblick über die kommunalrechtlichen Rahmenbedingungen, die bei der energiewirtschaftlichen Beteiligung von Kommunen an Bürgerenergieanlagen zu berücksichtigen sind. Hierbei liegt der Fokus auf den gesetzlichen Regelungen und Vorgaben in Nordrhein-Westfalen.

Kommunale Selbstverwaltung: Wirtschaftliche Betätigungen im Allgemeinen
Nach Artikel 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden „das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Mit diesem Passus wird die kommunale Selbstverwaltung, die den Städten und Gemeinden obliegt, verfassungsrechtlich normiert. Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung ist unter anderem auch das wirtschaftliche Tätigwerden durch Gemeinden. Eine wirtschaftliche Betätigung ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Eine kommunalrechtliche Einschränkung findet insbesondere durch die Vorschriften der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) statt. Die darin enthaltenen Regelungen zum Gemeindewirtschaftsrecht (vgl. §§ 107 bis 115 GO NRW) geben Aufschluss darüber, unter welchen Bedingungen ein wirtschaftliches Engagement von Seiten einer Kommune möglich ist. Unter einer wirtschaftlichen Betätigung ist der „Betrieb von Unternehmen zu verstehen, die […] am Markt tätig“ werden (vgl. § 107 Abs. 1 Satz 3 GO NRW). Hierbei ist zwischen einer anteiligen Beteiligung (z. B. anteilige Zeichnung von Gesellschaftsanteilen) und dem eigenständigen Betrieb von Unternehmen, zu unterscheiden.

Nach § 107 GO NRW müssen grundsätzlich drei Tatbestandsmerkmale erfüllt sein – die sogenannte Schrankentrias –, damit eine wirtschaftliche Betätigung zulässig ist. Neben dem Vorliegen eines „öffentlichen Zwecks“, kommt es insbesondere darauf an, ob die Betätigung (Art und Umfang) in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht und ob der damit verfolgte öffentliche Zweck nach dem Subsidiaritätsprinzip „nicht besser und wirtschaftlicher“ durch andere Unternehmen erfüllt werden kann (vgl. § 107 GO NRW). Darüber hinaus ist sicherzustellen, dass der mit der Betätigung verfolgte öffentliche Zweck nachhaltig erfüllt wird (vgl. § 109 GO NRW).

In der Praxis finden wirtschaftliche Betätigungen in der Regel statt, indem sich eine Gemeinde an einem Unternehmen beteiligt oder selbst ein Unternehmen gründet.

Sonderform: Die energiewirtschaftliche Betätigung
Die Energieversorgung gehört zu den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Nach der Legaldefinition des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) fällt unter den Begriff der Versorgung auch die „Erzeugung von Energie zur Belieferung von Kunden“ (vgl. § 3 Nr. 36 EnWG). Hierunter ist auch die Erzeugung von Strom durch regenerative Erzeugungsanlagen (z. B. Photovoltaik-, Biogas- oder Windenergieanlagen) zu verstehen.

Die energiewirtschaftliche Betätigung (z. B. Strom-, Gas- und Wärmeversorgung) stellt eine Sonderform des wirtschaftlichen Tätigwerdens dar: Zum einen stellt der Landesgesetzgeber für energiewirtschaftliche Betätigungen grundsätzlich fest, dass ein öffentlicher Zweck vorliegt, da die Energieversorgung einen Bestandteil der gemeindlichen Daseinsvorsorge darstellt (vgl. § 107 a GO NRW). Zum anderen besteht für den Bereich der Energieversorgung eine Ausnahme vom Subsidiaritätsgrundsatz, was den Handlungsspielraum der Gemeinden für energiewirtschaftliche Betätigungen grundsätzlich erhöht. Darüber hinaus regelt die Gemeindeordnung, dass vor der Entscheidung über die Gründung von bzw. die Beteiligung an Unternehmen, die im Bereich der Strom-, Gas- oder Wärmeversorgung tätig sind, der Gemeinderat über die Chancen und Risiken, die mit dem geplanten wirtschaftlichen Engagement verbunden sind, zu unterrichten ist (vgl. § 107 a Abs. 4 GO NRW).

Eine weitere bedeutsame Zulässigkeitsvoraussetzung ist, dass die geplante energiewirtschaftliche Betätigung in einem angemessenen Verhältnis zur Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht. Hintergrund der Angemessenheitsklausel ist, dass Gemeinden vor wirtschaftlichen Betätigungen geschützt werden sollen, die ihre Finanz- oder Verwaltungskraft übersteigen. Diese Beurteilung ist dabei von einer Vielzahl von Faktoren (z. B. sachliche, personelle und finanzielle Ressourcen) abhängig und im jeweiligen Einzelfall zu bewerten. Hierbei sind neben möglichen monetären Risiken für den Kommunalhaushalt (z. B. Wertverlust der Beteiligung) auch die Kompetenzen zum Management der Beteiligung als wichtiges Bewertungskriterium zu nennen (z. B. fachliche Erfahrungen in diesem Bereich).

Rechtsform: Privat- und öffentlich-rechtliche Betätigungen
In der Praxis finden wirtschaftliche Betätigungen in der Regel statt, indem sich eine Gemeinde an einem Unternehmen beteiligt oder selbst ein Unternehmen gründet. Dies kann sowohl in der Rechtsform des privaten Rechts (z. B. GmbH & Co. KG, eG, AG), als auch in öffentlich-rechtlicher Organisationsform geschehen (z. B. AöR, Eigenbetriebe). In den allermeisten Fällen finden Betätigungen im Bereich der Energieversorgung in NRW allerdings in privatrechtlicher Organisationsform statt. Die Gemeindeordnung des Landes NRW enthält hierzu einen umfangreichen Katalog bezüglich der besonderen Gründungs- bzw. Beteiligungsvoraussetzungen für Gemeinden (vgl. § 108 Abs. 1 GO NRW). Diesbezüglich sind zum Beispiel die Haftungsbeschränkung für die Gemeinde durch Rechtsformwahl, Regelungen zur Höhe von Verlustübernahmen sowie die Gewährleistung eines „angemessenen Einflusses“ der Gemeinde auf ein Überwachungsorgan der Gesellschaft (z. B. durch Gesellschaftsvertrag, Satzung, o. Ä.) als wichtige Bedingungen zu nennen. Diese umfangreichen Anforderungen müssen erfüllt werden und können beispielsweise die Anpassung von Gesellschaftsverträgen oder auch die Änderung von genossenschaftlichen Satzungen erforderlich machen.

Kommunalaufsichtliche Anzeigepflicht
Entscheidet sich eine Gemeinde, das bürgerschaftliche Engagement zum Ausbau der Erneuerbaren Energien vor Ort zu unterstützen, ist dies der kommunalen Aufsichtsbehörde in schriftlicher Form unverzüglich anzuzeigen (vgl. § 115 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). In der Praxis kommen als mögliche Varianten vorwiegend die „Beteiligung an einer Gesellschaft“ (§ 115 Abs. 1 b) GO NRW) oder der „Erwerb eines Geschäftsanteils an einer eingetragenen Genossenschaft“ (§ 115 Abs. 1 g) GO NRW) in Betracht. Die Anzeige muss Aufschluss darüber geben, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für die geplante Betätigung erfüllt sind. Insbesondere muss mit der Anzeige dargelegt werden, inwiefern die geplante finanzielle Beteiligung im Hinblick auf die Angemessenheitsvoraussetzung als vertretbar beurteilt werden kann. Die Anzeigepflicht erfüllt demnach vor allem die Funktion, die Aufsichtsbehörde in die Lage zu versetzen, die gemeindliche Entscheidung in wirtschaftlicher und rechtlicher Hinsicht zu überprüfen (vgl. § 115 GO NRW).

Fazit
Einer Beteiligung von Kommunen an Projekten der Erneuerbaren Energien steht nach dem Gemeindewirtschaftsrecht in NRW nichts entgegen. Allerdings gilt es, vor dem Hintergrund des konkreten Projektes, stets zu prüfen, ob die beschriebenen kommunalrechtlichen Anforderungen erfüllt werden können. Ist dies der Fall, kann eine kommunale Beteiligung an einer Bürgerenergieanlage wichtige Impulse für den Ausbau der Erneuerbaren Energien vor Ort setzen, indem das bürgerschaftliche Engagement flankierend unterstützt und in der Folge auch die lokale Wertschöpfung erhöht wird.

Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW)

Definition und Marktanalyse von Bürgerenergie in Deutschland

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