Denkmalschutz – ein Hindernis für die Windenergieplanung?

8. August 2017 | Tomke Lisa Menger

Auch Windmühlen können unter Denkmalschutz stehen – moderne Windenergieanlagen erscheinen oft jedoch eher als Bedrohung für Denkmäler © lapping/pixabay.com

Auch Windmühlen können unter Denkmalschutz stehen – moderne Windenergieanlagen erscheinen oft jedoch eher als Bedrohung für Denkmäler © lapping/pixabay.com

Denkmäler stehen aufgrund ihrer kulturellen und wissenschaftlichen Bedeutung unter einem besonderen Schutz. Da es bei vielen Objekten auch um ästhetische Aspekte geht, können sie zu einem Hindernis bei der Planung von Windenergieprojekten werden. Sollen eine oder mehrere Anlagen im Umfeld eines Denkmals errichtet werden, muss zwischen dem öffentlichen Interesse an einem ungestörten Blick auf das Denkmal und der Privilegierung der Windenergie abgewogen werden. Dieser Fachbeitrag erklärt das Verhältnis von Denkmalschutz und Windenergieprojekten und fasst die rechtliche Situation zusammen.

Fachbeitrag von Tomke Lisa Menger, EnergieAgentur.NRW

Das nordrhein-westfälische Denkmalschutzgesetz stellt Objekte unter einen besonderen Schutz, deren Erhaltung und Nutzung im öffentlichen Interesse liegt. Sollen Windenergieanlagen in die Nähe dieser geschützten Objekte gebaut werden, scheiden sich oft die Geister. Denn meist geht es dabei um eine eher subjektive Beeinträchtigung des Denkmals. Zwar gibt es rechtliche Grundlagen, aufgrund derer eine solche Situation beurteilt werden kann, doch letztendlich müssen die Entscheidungen im Einzelfall getroffen werden.

Was sind Denkmäler und wie werden sie geschützt?
Denkmäler stehen unter dem Schutz des Denkmalschutzgesetzes des jeweiligen Bundeslandes. An ihnen besteht ein besonderes öffentliches Interesse. Dieses leitet sich aus ihrer Bedeutung „für die Geschichte des Menschen, für Städte und Siedlungen oder für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse“ ab. Es liegt bei künstlerischen, wissenschaftlichen, volkskundlichen oder städtebaulichen Gründen für die Erhaltung und Nutzung des Denkmals vor. Es können auch nur Teile, z.B. Dächer oder Fassaden, denkmalgeschützt sein. Unterschieden wird meistens zwischen Bau- und Bodendenkmälern sowie Denkmalbereichen. Zudem können auch bewegliche Objekte, z. B. Kunstwerke, unter Denkmalschutz stehen. Diese sind jedoch für den Bau von Windenergieanlagen unbedeutend, da sie nicht ortsgebunden sind und selbst bei einer Aufbewahrung in der Nähe einer Windenergieanlage kaum von dieser beeinträchtigt werden können. Baudenkmäler sind Gebäude und Teile von Gebäuden sowie Garten-, Friedhofs- und Parkanlagen. Unter Bodendenkmälern versteht man vor allem archäologische Fundstellen samt der gefundenen Objekte. In Denkmalbereichen hingegen muss nicht jedes Gebäude unter Denkmalschutz stehen. Schutzwürdig sind z.B. bestimmte Stadtviertel aufgrund ihrer Bedeutung als Gesamtwerk (§ 2 Denkmalschutzgesetz (DSchG) NRW).

Nicht unter das Denkmalschutzgesetz fallen Naturdenkmäler. Diese werden vom Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) abgedeckt und in diesem Beitrag daher nicht behandelt.

Die Eigentümer der (Kultur-) Denkmäler müssen für deren Erhaltung und ihre angemessene Nutzung sorgen. Wenn etwas am Denkmal geändert oder in der „engeren Umgebung“ Anlagen errichtet oder beseitigt werden sollen, ist eine Erlaubnis nötig (§ 9 DSchG NRW). Dies betrifft auch die Errichtung von Windenergieanlagen.

Welche Auswirkungen hat der Denkmalschutz auf die Planung von Windenergieprojekten?
Zunächst einmal ist festzuhalten, dass es keine allgemein gültige Regelung zu der Beziehung von Denkmälern und Windenergieanlagen gibt. Es muss jeweils im Einzelfall entschieden werden, ob das Denkmal durch eine Anlage beeinträchtigt wird. Und selbst wenn eine solche Beeinträchtigung festgestellt wird, muss sie so schwerwiegend sein, dass sie gewichtiger ist als das allgemeine Interesse an dem Ausbau der erneuerbaren Energien. Jedoch gibt es rechtliche Rahmenbedingungen für die Einzelfallentscheidungen.

Rechtliche Grundlagen für den Umgang mit dem Denkmalschutz bei der Windenergieplanung
Das Baugesetzbuch (BauGB) gibt vor: „Im Außenbereich ist ein Vorhaben nur zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen“ (§ 35 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Zu diesen öffentlichen Belangen gehört auch der Denkmalschutz. Daher ist eine denkmalschutzrechtliche Erlaubnis im Rahmen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) einzuholen, wenn eine Windenergieanlage in der Nähe eines Bau- oder Bodendenkmals errichtet werden soll und dadurch „das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigt wird“ (§ 9 Abs. 1 DSchG NRW). An dieser Stelle treten jedoch die ersten Unklarheiten auf. Denn ob „ein Bauvorhaben sich ‚in der engeren Umgebung‘ eines Baudenkmals oder eines ortsfesten Bodendenkmals befindet und ob durch das Bauvorhaben das Erscheinungsbild des Denkmals beeinträchtigt wird, hängt u.a. ab von Art, Standort und Bedeutung des Denkmals einerseits und des geplanten Vorhabens andererseits“ (Ziffer 8.2.4 Windenergie-Erlass NRW), also vom Einzelfall. Es muss für jeden Fall geprüft werden, ob es z. B. eine Sichtbeziehung zwischen Denkmal und Windenergieanlage gibt und ob Erhalt oder Nutzung des Denkmals hierdurch oder durch andere Aspekte beeinträchtigt werden wird. Allerdings gelten laut eines Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts NRW (Beschluss v. 12.02.2013 – 8 A 96/12) hierbei nur die Gründe, die zur Unterschutzstellung des Gebäudes oder des Ortes geführt haben. So ist die Sicht auf das Denkmal meist schützenswert, nicht aber die Sicht aus dem Denkmal, z.B. aus den Fenstern eines Gebäudes, nach draußen.

Bei der Ausweisung der Konzentrationszonen für Windenergieanlagen muss die jeweilige Kommune darauf achten, dass sie ein schlüssiges Konzept vorlegt. Dies muss auch die Belange des Denkmalschutzes berücksichtigen, „wie sie insbesondere als ‚bedeutsame Kulturlandschaftsbereiche‘, ‚bedeutsame Orte‘ und ‚Sichtbeziehungen‘ mit ihren Elementen und Strukturen in den kulturlandschaftlichen Fachbeiträgen zu den Regionalplänen ausgewiesen sind“. Die Denkmalbehörde muss frühzeitig einbezogen werden. Sie soll in ihrer Stellungnahme darauf eingehen, ob Genehmigungen für Anlagen innerhalb der geplanten Konzentrationszone aufgrund denkmalrechtlicher Gründe abgelehnt werden könnten. Dabei soll auch auf Teilflächen, bestimmte Standorte und Anlagenhöhen Bezug genommen werden. Die Beurteilung der Denkmalbehörde muss von der Kommune bei der weiteren Planung berücksichtigt werden (Ziffer 8.2.4 Windenergie-Erlass NRW).

Im Genehmigungsverfahren spielt neben dem Umgebungsschutz des Denkmals auch das Nutzungsgebot eine bedeutende Rolle. Ein Vorhaben darf also nicht dazu führen, dass die Nutzung des Denkmals nicht mehr ausreichend möglich ist. Für die denkmalschutzrechtliche Erlaubnis, auch im Rahmen der Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG), ist die Untere Denkmalbehörde zuständig, die bei den Kommunen bzw. beim Kreis angesiedelt ist. Laut Denkmalschutzgesetz NRW und Windenergie-Erlass NRW treffen die Unteren Denkmalbehörden ihre Entscheidungen im Benehmen mit dem Landschaftsverband. Im Windenergie-Handbuch 2016 zweifelt Monika Agatz an einer Anwendung der Vorschrift im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens. Sie ist der Ansicht, dass das Verfahrensrecht der Landschaftsverbände, gemäß § 21 DSchG NRW eine Stellungnahme abzugeben, durch die Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG verdrängt wird.

Was die technische Seite der Beurteilung betrifft, so sind Visualisierungen (v. a. Fotomontagen) ein geeignetes Mittel, um darzustellen, welche optischen Auswirkungen die geplante Windenergieanlage auf das Denkmal hat (VG Kassel Beschluss v. 04.04.2016 – 1 L 2532/15.KS).

Beispiele für Konfliktfälle
Ein aktueller Fall, bei dem ein Konflikt zwischen Denkmalschutz und Windenergie besteht, beschäftigt zurzeit Kranenburg im Reichswald. Im historisch-archäologisch-bodenkundlichen Gutachten wurden zunächst keine Hindernisse festgestellt und nur auf mögliche archäologische Funde bei den anstehenden Bauarbeiten hingewiesen. Doch nachdem der Rheinische Verein für Denkmalpflege und Landschaftsschutz in einer Stellungnahme Bedenken gegen die Errichtung von Windenergieanlagen im Reichswald geäußert hatte, wurde der Antrag eines großen Windparkbetreibers für den Bau von zwölf Windenergieanlagen vom Kreis Kleve abgelehnt. Nun klagt der Antragsteller gegen diese Entscheidung, denn er geht davon aus, dass die Probleme auch auf andere Weise gelöst werden können. Bei dem Streit geht es allerdings nicht nur um bestehende Denkmäler, vor allem vorgeschichtliche Grabhügel, sondern auch um mögliche Bodendenkmäler, da der Reichswald viele archäologische Funde verdeckt. Zudem befindet sich der Regionalplan Düsseldorf zurzeit in der dritten Offenlage. In dem aktuellen Entwurf wurden die Flächen im Reichswald als Windvorranggebiete gestrichen. Lediglich am Waldrand sind noch Flächen vorgesehen. Bei Beschluss dieses Regionalplans wäre das Projekt voraussichtlich nicht umzusetzen. Allerdings kann der Projektierer auch gegen den Regionalplan klagen. Wie es am Ende ausgeht, ist also noch offen.

Nicht nur mit dem deutschen sondern auch mit dem internationalen Denkmalschutz gibt es Konflikte, vor allem mit dem Weltkulturerbe der UNESCO. Derzeit wird über geplante Windenergieanlagen auf einer Anhöhe in der Nähe der Völklinger Hütte, ein Industriedenkmal und Weltkulturerbe im Saarland, gestritten. Da befürchtet wird, dass dieses seinen Status als Weltkulturerbe verlieren könnte, verlangt das Saarländische Landesamt für Umwelt und Arbeitsschutz eine Genehmigung von der UNESCO in Paris, bevor Windenergieanlagen genehmigt werden. Hier geht es allerdings in erster Linie nicht um die deutschen Gesetze sondern um den Status als Weltkulturerbe. Dennoch verdeutlicht dieses Beispiel, dass bedeutende Denkmäler bei der Planung von Windenergieprojekten in jedem Fall zu berücksichtigen sind und häufig auch zu Konflikten führen.

Sollen Windräder die Völklinger Hütte überragen dürfen? © Markus Hein/pixelio.de

Fazit
Der Denkmalschutz ist bei der Planung von Windenergieprojekten nicht zu vernachlässigen. Schon bei der Ausweisung der Konzentrationszonen sollte daher geprüft werden, ob sich in der Umgebung Denkmäler befinden, die durch Windenergieanlagen beeinträchtigt werden könnten. Da dies jedoch von den Eigenschaften und der Bedeutung des jeweiligen Denkmals abhängt, ist eine solche Prüfung keine einfache Aufgabe. Bevor ein konkretes Projekt im Umfeld eines denkmalgeschützten Objekts genehmigt werden kann, muss die Denkmalbehörde eingeschaltet werden. Wenn es dennoch zu einer Klage kommt, ist das Ergebnis allerdings nicht immer vorauszusehen. In der Vergangenheit haben Gerichte sowohl für als auch gegen die Errichtung von Windenergieanlagen in der Nachbarschaft eines Denkmals entschieden. Daher kann ein Denkmal tatsächlich zu einem Planungshindernis werden, wenn große Konfliktfälle auch nicht allzu häufig auftreten.

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