Bürgerbeteiligung: Betroffen, aber nicht beteiligungsbereit

22. Juni 2017 | Kira Crome

© Philipp Reiss/flickr.com (CC BY-SA 2.0)

© Philipp Reiss/flickr.com (CC BY-SA 2.0)

Viele Menschen sind von Windenergieplanungen unmittelbar betroffen. Aber nur eine Minderheit ist bereit, sich bei der angebotenen Bürgerbeteiligung zu engagieren. Das Phänomen der Nicht-Beteiligung ist wissenschaftlich inzwischen gut untersucht. Webtools sollen Kommunen helfen, Betroffene besser zu aktivieren.

Bürger wollen mitreden, wenn sich in ihrer Nachbarschaft etwas verändert. Auch wenn es um die Errichtung neuer Windenergieanlagen im Umfeld geht. Kommunen und Vorhabenträger setzen vermehrt auf Angebote, Anwohner in die Planungsprozesse zum Ausbau Erneuerbarer Energien einzubinden. Was gute Beteiligung ausmacht, haben jüngst Fachleute und Experten auf der ersten NRW-Beteiligungskonferenz diskutiert. Die Erfahrung vieler Beteiligender zeigt: Häufig läuft die öffentliche Diskussion unter dem Druck von Partikularinteressen aus dem Ruder. „Das ist ein typisches Phänomen“, sagt Jörg Sommer. Er ist Vorstandsvorsitzender der Deutschen Umweltstiftung und Herausgeber des „Kursbuch Bürgerbeteiligung“, einem Sammelband zur gelingenden Bürgerbeteiligung. „Enge Sichtweisen sind heute legitim, altruistische Argumente werden nicht mehr angeführt.“ Die eigenen Interessen im Blick, vergessen viele, dass es beim Gemeinwohl um den Ausgleich unterschiedlicher Interessen geht.

Das Problem verschärft sich noch, wenn Vorhabenträger oder Verwaltungen erst dann zur Teilhabe einladen, wenn die Fronten bereits verhärtet sind oder keine Entscheidungsspielräume mehr offen stehen. „Beteiligung kann aber nicht dazu dienen, Entscheidungen, die nicht gewollt sind, zu reparieren“, warnt Sommer. Soll Bürgerbeteiligung gelingen, müssen die Beteiligenden ihr althergebrachtes Verständnis der Bürgerpflicht über Bord werfen: „Heute verstehen sich Bürger nicht mehr nur als Wahlbürger, sondern als Gestaltungsbürger.“ Deshalb schreibt der Partizipationsexperte den Prozessverantwortlichen Offenheit und Qualitätsbewusstsein ins Pflichtenheft. Nur so ließen sich am Ende Legitimierung und Akzeptanz schaffen. „Beteiligungsprozesse machen etwas mit beiden Seiten“, weiß der erfahrene Mediator. „Daher ist es wichtig, sich im Laufe eines Verfahrens auch von seinen Erwartungen und seiner eigenen Ausrichtung zu emanzipieren.“

Ob Bürgerbeteiligung funktioniert, hängt demnach nicht allein von ihren Leitplanken, sondern auch von der Einstellung aller Beteiligten zum Prozess ab. Dass gute Teilhabe früh und auf Augenhöhe ansetzen muss, hat sich in der Beteiligungspraxis längst herumgesprochen. Die fachliche Debatte wird dennoch rege geführt, das Wie guter Partizipation ist noch längst nicht ausdiskutiert. Viele Fachleute in Kommunen und bei Vorhabenträgern beobachten aller guten Verfahrensgestaltung zum Trotz, dass sich häufig nur eine Minderheit der von einem Planungsvorhaben betroffenen Bürger bei der angebotenen Bürgerbeteiligung engagiert.

Gefühlte Beteiligung führt nicht zu aktivem Engagement
„Bemerkenswert ist, dass das Sich-Nicht-Beteiligen meist nicht daran liegt, dass die Menschen die Möglichkeiten von Partizipation nicht kennen oder nicht wertschätzen“, sagt Hanna Hielscher vom Centrum für soziale Investitionen und Innovationen (CSI) der Universität Heidelberg. Dort wurde das Phänomen anhand von drei beispielhaften Infrastrukturprojekten in verschiedenen Regionen Deutschlands untersucht. Demnach sei das Gegenteil der Fall: „Fast alle in unserer Studie befragten Bürger sehen sich moralisch dazu verpflichtet, sich aktiv bei Infrastrukturvorhaben im unmittelbaren Umfeld zu engagieren“, berichtet Hielscher. Dass sie sich dennoch nicht aktiv einbringen, rechtfertigten viele mit dem Hinweis, sie hätten keinen Zugang zu aktiven Gruppen, seien anderweitig engagiert oder leisteten stattdessen Überzeugungsarbeit im Freundes- und Familienkreis. „Die Beteiligungskultur und die Pflicht des aktiven Bürgerseins scheinen verinnerlicht zu sein, nicht jedoch ihre Umsetzung“, erklärt Hielscher den Befund.

Er zeigt: Es gibt einen feinen Unterschied zwischen gefühlter und gelebter Partizipation. Warum sich Betroffene trotz entsprechender Angebote dennoch nicht beteiligen, hat die sozialwissenschaftliche Forschung aus unterschiedlichen Perspektiven inzwischen gut untersucht. Auch hinsichtlich der informellen Öffentlichkeitsbeteiligung bei der Windenergieplanung liegen viele neue Erkenntnisse vor. Die Gründe sind demnach vielschichtig. Häufig fühlen sich die Bürger, obwohl sie von den Teilhabemöglichkeiten wissen, macht- und einflusslos. Die Komplexität großer Planungsverfahren macht es offenbar schwer, die Folgen abzuschätzen. Ist der Standort wirklich geeignet für die Windenergienutzung? Welche Auswirkungen hat die Anlage auf die Umgebung, Anwohner und Tierwelt? Gerade bei der Windenergieplanung bestimmen zahlreiche Faktoren die Kulisse, in die vorhabenbezogene Beteiligungsprozesse eingebettet sind: energiepolitische Rahmensetzungen, förderrechtliche Bedingungen und lokale planerische Voraussetzungen. Die vielschichtige Informationslage, unterschiedliche Meinungen und komplizierte Fachgutachten werden von Betroffenen häufig als unübersichtlich wahrgenommen.

Nicht-Beteiligung hat nach Forschungserkenntnissen vielschichtige Gründe. © Quelle: Institut für Partizipatives Gestalten 2017

Nicht-Beteiligung hat nach Forschungserkenntnissen vielschichtige Gründe. © Quelle: Institut für Partizipatives Gestalten 2017

Verantwortungsübertragung an „Partizipationsdienstleister“
Weil die Informationsaufbereitung von Bürgerinitiativen häufig als glaubwürdiger und transparenter eingestuft wird, als die der politischen Akteure, übertragen viele Betroffene in ihrem Entscheidungsdilemma ihr Vertrauen und ihre Verantwortung an Bürgerinitiativen – auch wenn deren Vorstellungen sich nicht oder nur teilweise mit der persönlichen Überzeugung deckt. Das haben die CSI-Forscher anhand ihrer Befragung festgestellt.

Diese Übertragung von Verantwortung an „Partizipationsdienstleister“ hat weitreichende Folgen für die Bürgerbeteiligung eines Projekts, fürchten die Wissenschaftler. „Bürgerinitiativen, die in der medialen Öffentlichkeit in der Regel laut, sichtbar und aktiv auftreten, können mitunter einen großen Einfluss ausüben, obwohl damit nur ein sehr kleiner Anteil der Bürger zum Meinungsbild beiträgt“, sagt Hielscher. Wer genau hinter einer solchen Initiative steht oder dass sie im Gegensatz zu politischen Akteuren keinem Wahlkorrektiv unterliegen, werde bei den Befragten der Studie gleichwohl kaum thematisiert.

Nicht-Beteiligung überwinden
Um zu verhindern, dass nur einige wenige zu einer großen Deutungsmacht kommen, und stattdessen auch die stillen Nicht-Beteiligungsbereiten zu aktivieren, sucht die Beteiligungspraxis nach geeigneten Instrumenten. „Das ist weniger eine technische Frage des richtigen Verfahrensdesigns“, ist Jascha Rohr vom Institut für Partizipatives Gestalten (IPG) überzeugt. Partizipation müsse in erster Linie eine Kultur der Teilhabe etablieren. „Beteiligungsverfahren können dabei ganz konkret eine Mittlerrolle einnehmen als Ausdruck einer offenen politischen Kultur, die zu positiven Alltagsveränderungen führt“, sagt Rohr.

Wie das gelingen kann, hat das IPG im Auftrag des Umweltbundesamtes in einer zweijährigen Feldforschung zur inklusiven Bürgerbeteiligung untersucht. Die gesammelten Erkenntnisse sind in ein Webtool geflossen, das Kommunen und Vorhabenträgern helfen soll, eingetretene Pfade bei der Bürgerbeteiligung zu verlassen und eingespielte Muster bei der Verfahrensplanung zu überdenken. Auf der Online-Beteiligungswand lassen sich nicht nur der Prozess selbst, sondern auch alle relevanten Faktoren, die die Qualität und die inklusive Reichweite eines Beteiligungsverfahrens beeinflussen, in einer tabellarischen Anordnung visualisieren. Die Verfahrensarchitektur wird in die Elemente Feldanalyse, Verfahrensdesign und Nachbereitung mit jeweils untergeordneten Kategorien geordnet. Die Matrixstruktur erlaubt es, alle Themen, Fragen und Qualitätskriterien, die sich entlang des Prozesses von der Ausgangslage über die Konzeption und Durchführung bis zur Nachbereitung auftun, in den Unterkategorien zu notieren. Wechselwirkungen und die Beeinflussbarkeit durch andere Faktoren können durch die modulare Navigation ebenfalls festgehalten werden.

Muster einer Beteiligungsleinwand © Institut für Partizipatives Gestalten 2017

Muster einer Beteiligungsleinwand © Institut für Partizipatives Gestalten 2017

So sollen Verantwortliche und Organisierende leichter erkennen, worauf sie während der Prozessentwicklung achten müssen. Statt auf Standardformate zurückzugreifen, können sie mithilfe einer individuell angelegten Leinwand individuelle Konzepte entwickeln und einzelne Schritte auf die eigenen Bedürfnisse abstimmen, werben die Entwickler für ihr Instrument. Auf diese Weise lasse sich die Brücke von gefühlter zu gelebter Partizipation leichter schlagen. Offene und versteckte Bedürfnisse der gewünschten Beteiligtengruppe können leichter aufgedeckt, Aspekte wie Repräsentativität, Glaubwürdigkeit, Wertschätzung und Wirkmacht, die für die Aktivierung der Nicht-Beteiligten ausschlaggebend sind, besser berücksichtigt werden.

Offene Projekträume im WindDialog.NRW
Einen anderen Ansatz verfolgt das ebenfalls internetbasierte Angebot des WindDialog.NRW. Hier können Kommunen und Vorhabenträger aus Nordrhein-Westfalen in individuellen vorhabenbezogenen Projekträumen die informelle Bürgerbeteiligung an einem aktuellen Windenergievorhaben online organisieren. „Das reicht von der Änderung von Flächennutzungsplänen zur Ausweisung von Windkonzentrationszonen bis zur Planung einer neuen Anlage“, erklärt Maik Schatto von der EnergieAgentur.NRW, die das Webtool konzipiert hat. Es bietet die Möglichkeit, einen Steckbrief zum Projekt und seinem Verlauf anzulegen, alle Aktivitäten zu dokumentieren und die entsprechenden Unterlagen zur Einsicht für die Beteiligten vorzuhalten. „Ziel ist es, über das Projekt offen und neutral zu informieren, um so Transparenz herzustellen und die Bürger zur sachorientierten Beteiligung zu qualifizieren“, sagt Schatto. Bei Bedarf können Frage-Antwort-Module oder Diskussionsmodule zugeschaltet werden. Eine zentrale Übersichtskarte weist auf laufende Windenergievorhaben hin und ein Infobereich bietet allgemeine Informationen zum Thema. Das Angebot wird durch ein von der EnergieAgentur.NRW moderiertes Online-Bürgerbüro ergänzt, das allgemeine Fragen zur Windenergie und deren Ausbau in Nordrhein-Westfalen beantwortet.

WindDialog.NRW-Projektraum der Stadt Mülheim © EnergieAgentur.NRW

WindDialog.NRW-Projektraum der Stadt Mülheim © EnergieAgentur.NRW

Erfolgreich genutzt hat das Angebot zum Beispiel die Stadt Mülheim an der Ruhr. Mit dem Online-Projektraum zur Planung einer Windenergieanlage im Styrumer Ruhrbogen konnte die Stadtverwaltung die Bürgerbeteiligung zur laufenden Planung noch differenzierter und transparenter gestalten. In der Kritik stand das Projekt bei vielen Anwohnerinnen und Anwohnern auch aus angrenzenden Städten vor allem wegen des Lärms der Anlage in dem durch Schienen- und Autobahnverkehr vorbelastetem Gebiet.

 

Weiterführende Informationen

Online-Beteiligungsleinwand des Instituts für Partizipatives Gestalten:
(www.gut-beteiligt.de). Unter „Meine Leinwände“ lassen sich individuelle Projekte anlegen. Unter „Öffentliche Leinwände“ sind aus dem Forschungsprojekt entwickelte Qualitätskriterien und Strategien für Inklusion anhand von untersuchten Beispielen einzusehen, die als Handlungsempfehlungen gedacht sind.

Online-Projekträume der EnergieAgentur.NRW: www.winddialog.nrw.de

Schreibe einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.