Baden-Württemberg verpflichtet Landesverwaltung zu früher Bürgerbeteiligung

1. Juli 2015 | Kira Crome

Baden-Württemberg Bürgerbeteiligung

In Baden-Württemberg werden Bürger in Zukunft mehr Mitspracherecht haben. Foto: EnergieAgentur.NRW

Infrastrukturprojekte verlangen mehr als eine fachlich und rechtlich einwandfreie Planung. Ihr Gelingen hängt inzwischen auch von einer konstruktiven Öffentlichkeitsbeteiligung ab. Dafür sind Verbindlichkeit und Standards nötig. In Baden-Württemberg wurde deshalb die informelle Bürgerbeteiligung bei Planungsverfahren per Verwaltungsvorschrift verpflichtend festgelegt. Ein dazugehöriger Leitfaden für Verwaltungsmitarbeiter systematisiert die verschiedenen Partizipationsformate. Eine solche rechtliche Festlegung von Beteiligung auf Landesebene ist bundesweit einmalig.

Ob Windparks, Stromtrassen, Hochwasserschutz oder Straßenbau – allenthalben erheben Interessengruppen und Bürgerinitiativen Anspruch auf mehr Teilhabe an Planungen von großen Infrastrukturprojekten. Bürgerinnen und Bürger wollen mitreden und nachvollziehen können, was gebaut wird und warum. Zunehmend sehen sich Politik und Verwaltung unter Druck, sich mit dem wachsenden Teilhabeinteresse auseinanderzusetzen. „Wer am Bürger vorbei plant, muss Verzögerungen oder das komplette Scheitern von Projekten in Kauf nehmen“, sagt Anna Renkamp von der Bertelsmann Stiftung, die in verschiedenen Projekten Wege zu einer neuen Beteiligungskultur aufzeigt. Zugleich hat die sozialwissenschaftliche Begleitforschung von großen Planungsvorhaben gezeigt: Professionell angelegte und gut durchgeführte Bürgerbeteiligungsformate verhelfen zu tragfähigeren Planungsentscheidungen, die eine breitere Zustimmung in der Öffentlichkeit finden. Das steigert nicht nur die Akzeptanz von notwendigen Großprojekten, sondern auch die Demokratiezufriedenheit.

Für Behörden ist Beteiligung ist kein Selbstläufer

Planungspraktiker in der öffentlichen Verwaltung stehen dem Ruf nach mehr bürgerschaftlicher Teilhabe dagegen häufig skeptisch gegenüber: Die Gemeinwohlorientierung in der Sache würde durch Einzelinteressen torpediert, befürchten sie. Geordnete Verwaltungsabläufe würden durch die bürgerschaftliche Einbindung erschwert oder die Planungssicherheit am Ende gänzlich gefährdet. Verwaltungswissenschaftler sehen diese Zurückhaltung in den Amtsstuben in der deutschen Verwaltungstradition begründet. Behörden und Ämter sind von je her nicht auf Öffentlichkeitsbeteiligung eingestellt, sondern verstehen den Bürger traditionell als Adressaten von Verwaltungshandeln. Die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung hat einen grundlegenden Wandel für das Selbstverständnis von Verwaltungsarbeit im Gepäck: Der Bürger wird zum Partner. An die Stelle festgelegter bürokratischer Verfahrenswege rückt eine flexible und fallorientierte Lösungssuche. Erfolg bemisst sich nicht allein in der Einhaltung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften, sondern in der Wirkung von Verwaltungsarbeit. Doch wie lässt sich eine solche neue Planungs- und Beteiligungskultur in der Verwaltung etablieren? Welche Voraussetzungen sind dafür nötig?

„Wir brauchen einen klar definierten Handlungsrahmen, Transparenz und Verbindlichkeit darüber, wie wir mit den Ergebnissen umgehen.“

Verwaltung auf Augenhöhe mit den Bürgerinnen und Bürgern

Diese Frage hat sich die Landesregierung Baden-Württemberg gestellt. Dem Bekenntnis zu einer „Politik des Gehörtwerdens“ folgend, will das Land die Bürgerbeteiligung auf allen Ebenen ausbauen und in das Verwaltungshandeln integrieren. Dafür wurde eigens das bundesweit einzige Amt einer Staatsrätin für Zivilgesellschaft und Bürgerbeteiligung geschaffen, das im Staatsministerium angesiedelt ist. „Protestkultur, Institutionen und Rechtsnormen stehen in einem produktiven Spannungsverhältnis“, ist Staatsrätin Gisela Erler überzeugt. Sie will neue Wege der Beteiligung und des Dialogs schaffen. Gelingende Mitbestimmung sei jedoch kein Selbstläufer: „Wir brauchen einen klar definierten Handlungsrahmen, Transparenz und Verbindlichkeit darüber, wie wir mit den Ergebnissen umgehen.“ Außerdem brauche es Klarheit über Spielräume wie Grenzen von Bürgerbeteiligung und das richtige Handwerkszeug, um Beteiligung sinnvoll zu gestalten.

Wie die Landesverwaltung mehr Verbindlichkeit und Qualität bei Bürgerbeteiligungsprozessen erreichen kann, hat die Staatsrätin in einem mehrmonatigen Konsultationsprozess mit baden-württembergischen Vertretern aus Wissenschaft und Landesverwaltung, Politik, Gesellschaft und Bürgern diskutiert. Das Ergebnis ist neben anderen Maßnahmen eine „Verwaltungsvorschrift zur Intensivierung der Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Zulassungsverfahren“, die das Land Baden-Württemberg Anfang März 2014 erlassen hat. Sie wird von einem begleitenden „Leitfaden für eine neue Planungskultur“ flankiert.

Grundlagen für eine neue Planungskultur: Früh, verbindlich, flexibel

Die Verwaltungsvorschrift enthält verpflichtende Regeln für planfeststellungspflichtige Vorhaben und für Verfahren, die nach dem Immissionsschutzrecht eine Öffentlichkeitsbeteiligung erfordern. So müssen alle Vorhabenträger ergänzend zur bereits formell geregelten Beteiligung eine nicht-förmliche Bürgerbeteiligung durchführen, die so früh wie möglich einsetzt. So soll sichergestellt werden, dass auch über Alternativen oder den Ausstieg aus dem geplanten Projekt diskutiert werden kann. In der frühen Phase – sowohl vor Beginn eines Raumordnungsverfahrens als auch vor Beginn eines Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahrens – soll außerdem nach dem Vorbild des Umwelt-Scopings ein konkreter Beteiligungsfahrplan festgelegt werden. Der Vorhabenträger entscheidet dabei gemeinsam mit beteiligten Gruppen, ob und wann eine Bürgerbeteiligung geboten ist und wie sie ausgestaltet wird.

Auf diese Weise werden die Vorschläge aus der Bürgerbeteiligung und die Entscheidungen der Behörden geregelt miteinander verzahnt. Behörden sind nun verpflichtet, die Erkenntnisse aus den nicht-förmlichen Beteiligungsverfahren mit in ihre abschließenden Entscheidungen einzubeziehen. Neu ist außerdem, dass die Verwaltung in Zukunft fachlich und öffentlich begründen muss, wenn sie Vorschläge von Bürgern ablehnt. In dem begleitenden „Leitfaden für eine neue Planungskultur“ wird die Verknüpfung von informeller Beteiligung und formellen Verwaltungsverfahren geregelt. Weil es für Bürgerbeteiligungsprozesse keine Blaupause gibt, werden für jeden Fall individuell geeignete Formate empfohlen. Außerdem sieht der Leitfaden vor, dass die Bürgerinnen und Bürger über den gesamten Verlauf eines Projekts einbezogen werden. Die verschiedenen Vorgehensweisen werden auch zum Inhalt der Beamtenaus- und Weiterbildung in Baden-Württemberg.

Mit der Verwaltungsvorschrift erhalten die baden-württembergischen Landesbehörden verbindliche Handlungsvorgaben, die die Verwaltungsmitarbeiter in ihrem Verfahrensermessen beachten sollen. Auch wenn es bei einer klaren Trennung der Verantwortlichkeiten bleibt und die Behörde die letzte Entscheidung trifft, soll so einer neuen Planungs- und Beteiligungskultur der Weg bereitet werden.

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